16.a Edición | DICIEMBRE 2025 | ISSN 2618-1894 | Artículos Científicos
EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA
Y EL FOMENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN
ARGENTINA
CLIMATE CHANGE, THE ENERGY TRANSITION, AND THE
PROMOTION OF RENEWABLE ENERGY IN ARGENTINA
CAPUTO, Roque Nicolás
1
⋅
Caputo, R. S., (2025). El cambio climático, la transición energética y el fomento de las
energías renovables en Argentina. Revista INNOVA, Revista argentina de Ciencia y
Tecnología, 16.
RESUMEN
Argentina, al igual que la mayoría de los Estados, ha asumido compromisos
internacionales orientados a prevenir y mitigar los efectos del cambio climático. En
este contexto, el presente trabajo se propone examinar el marco normativo vigente
en materia climática, así como las políticas públicas orientadas a la
descarbonización del sector eléctrico nacional. Con tal finalidad, se abordarán las
causas y consecuencias del cambio climático, se presentará una síntesis del
régimen jurídico aplicable y se analizarán los principales instrumentos estatales de
promoción de las energías renovables implementados en el país.
PALABRAS CLAVE
cambio climático, energías renovables, mitigación, transición energética.
1
Abogado especialista en Estructura Jurídico Económica de la Regulación Energética (UBA). Email:
rnicolascaputo@gmail.com.
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ABSTRACT
Argentina, like most states, has undertaken international commitments aimed at
preventing and mitigating the effects of climate change. In this context, the present
paper seeks to examine the current regulatory framework on climate matters, as well as
the public policies aimed at decarbonizing the national electricity sector. To that end, it
will address the causes and consequences of climate change, present a synthesis of the
applicable legal regime, and analyze the main state instruments for promoting
renewable energy implemented in the country.
KEYWORDS
climate change, renewable energy, mitigation, energy transition.
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“Incombustible no sos, ¿cómo bancás ese infierno?
Soñás la hoguera donde siempre sos la leña…”
Patricio Rey y sus redonditos de ricota,
“La dicha no es una cosa alegre”.
I. Introducción
Si bien el título de este trabajo puede parecer ambicioso, es necesario advertir que
no se pretende ofrecer respuestas definitivas a todos los interrogantes que plantea
el cambio climático, la transición energética y las energías renovables en la
Argentina.
No obstante, consideramos indispensable avanzar en una aproximación teórica y
normativa a esta problemática, en tanto se trata de un desafío estructural que debe
ocupar un lugar central en las agendas públicas y privadas. En este sentido, el
objetivo del presente trabajo es contribuir a ordenar el debate y ofrecer elementos
que permitan reflexionar sobre los principales aspectos de estos temas.
El cambio climático constituye uno de los principales desafíos al que se enfrenta la
humanidad en la actualidad. El Papa Francisco I (2015) en su carta encíclica Laudato
Si, sobre el cuidado de la casa común, escribió: “El cambio climático es un problema
global con graves dimensiones ambientales, sociales, económicas, distributivas y
políticas, y plantea uno de los principales desafíos actuales para la humanidad…”.
Existe un sólido consenso científico sobre la urgencia de limitar el aumento de la
temperatura media global dentro de ciertos umbrales, con el fin de evitar una
catástrofe ambiental sin precedentes. Este objetivo exige transformaciones
profundas en nuestro estilo de vida, en particular en los modos de producción y
consumo de bienes y servicios.
Como se verá, la principal causa del cambio climático son las emisiones de Gases
de Efecto Invernadero (GEI) que se acumulan en la atmósfera y alteran el sistema
planetario. Aunque los GEI son emitidos por muchas actividades humanas, la
generación de energía eléctrica es una de las principales.
Por esta razón, gran parte de la mitigación del cambio climático requiere una
transición en los métodos de producción y consumo de energía, pasando de la
dependencia actual de los combustibles fósiles a fuentes renovables, y, también,
pasar de un consumo desbocado a uno racional y eficiente.
En nuestro país, esta transición presenta características particulares y una alta
complejidad, debido a nuestras reservas de hidrocarburos y su fuerte incidencia en
nuestra matriz energética. A su vez, ese potencial hidrocarburífero convive con una
gran potencialidad en fuentes de energías renovables y el dominio de la tecnología
nuclear para uso civil, todo ello en medio de problemas políticos, macroeconómicos
y sociales que nos afectan desde hace décadas.
Además, a este contexto se suman las distorsiones en los mercados energéticos
que fueron generadas por la pandemia de la COVID-19 y posteriormente por la
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guerra entre Rusia y Ucrania, lo cual configuró un nuevo escenario mundial y abrió
oportunidades de inversiones energéticas en nuestro país.
En ese sentido, se ha mencionado que la transición energética en nuestro país
enfrenta un "cuatrilema". Esto significa que dicha transición debe abordar cuatro
pilares fundamentales que están en tensión, pero que deben mantenerse
equilibrados: seguridad energética, equidad energética, sostenibilidad ambiental y
expansión de las capacidades industriales en torno a las energías renovables
(Aneise, 2022). Esto evidencia las dificultades a las que nos enfrentamos.
Hoy en día, existen más interrogantes que certezas sobre estos desafíos, y tampoco
está clara la prioridad del Estado argentino en este tema, ya que las tensiones
políticas generadas por la explotación de las reservas de hidrocarburos son difíciles
de resolver.
Sin embargo, a pesar de las incertidumbres planteadas, es innegable que no se
puede concebir el desarrollo del país sin tener en cuenta las políticas sobre cambio
climático que inciden sobre todos los sectores económicos. Por lo tanto, es
necesario contar con un marco normativo claro, coherente y eficaz que propicie el
desarrollo sustentable del país.
El presente trabajo adopta una metodología de carácter jurídico-normativo, basada
en el análisis sistemático de fuentes legales nacionales e internacionales,
documentos institucionales y literatura académica especializada. A partir de este
enfoque, se busca identificar los principales instrumentos jurídicos y de política
pública que estructuran la transición energética argentina, con un criterio
descriptivo y analítico, orientado a evaluar su coherencia y efectividad.
En los próximos apartados se explicarán las causas y consecuencias del cambio
climático, se analizará el marco normativo aplicable y se realizará una descripción
de los instrumentos públicos de fomento de las energías renovables que fueron
aplicados en nuestro país.
II. El cambio climático: causas, consecuencias y respuestas
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC),
en su artículo 1°, define el cambio climático como el “cambio de clima atribuido
directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la
atmósfera global y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante
períodos de tiempo comparables”.
El principal problema vinculado al cambio climático es el aumento de la
temperatura media global y sus efectos sobre el sistema planetario. Entre 1880 y
2012 la temperatura media mundial aumentó aproximadamente 0,85 grados
centígrados y se estima, según los escenarios más favorables, que aumente en 1,5
grados centígrados a finales de este siglo (ONU, s.f.).
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El aumento de la temperatura está directamente relacionado con los GEI
2
causados
por la actividad humana, siendo el Dióxido de Carbono (CO2) el principal. Si bien el
efecto invernadero es lo que permite la vida en nuestro planeta, las
concentraciones de los gases que lo permiten han aumentado a una velocidad que
trasciende cualquier fenómeno natural del que se tenga registro.
Además, otros factores antropogénicos contribuyen al cambio climático, como el
cambio en los usos del suelo por la agricultura y el excesivo uso de fertilizantes, la
deforestación y la producción de ganado, que libera grandes cantidades de metano
(otro potente GEI). También hay una serie de otros GEI, como los
hidrofluorocarbonos (HFC), que se utilizan en la refrigeración y que tienen un
potencial de calentamiento global mucho mayor que el CO2.
La agricultura, la actividad industrial y el transporte son responsables de una parte
significativa de las emisiones. Sin embargo, el sector energético es responsable de
la mayor parte de las emisiones en el mundo y en nuestro país.
En Argentina, aproximadamente el 50% del total de emisiones proviene del sector
energético, mientras que el 40% lo aporta la agricultura y otros usos de la tierra, y
el resto las actividades industriales y los residuos. Las principales fuentes de
emisiones de GEI en este sector energético son la generación de electricidad a
través de combustibles fósiles, siendo el más contaminante el carbón (Inventario
Nacional de Gases de Efecto Invernadero, s.f.).
Ahora bien, el abrupto crecimiento de las concentraciones de GEI en la atmósfera
está generando graves consecuencias ambientales, económicas y sanitarias en
nuestro planeta. Entre las principales consecuencias ambientales se destacan el
cambio en los patrones de precipitación, el aumento del nivel del mar provocado
por la fusión de los glaciares y el hielo marino, la acidificación de los océanos por la
mayor absorción de CO2 y la pérdida masiva de la biodiversidad.
También el aumento en el número y la intensidad de desastres naturales, como
inundaciones, tormentas, sequías y olas de calor tienen un elevado costo directo e
indirecto, en términos de daños a la infraestructura. Las modificaciones en los
patrones climáticos en ciertas regiones están generando migraciones masivas de
personas.
Los efectos del cambio climático en la salud, incluyen un aumento en la incidencia
de enfermedades respiratorias y cardiovasculares debido a la contaminación del
2
Según el Glosario del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático IPCC (2013) se
define como gas de efecto invernadero al componente gaseoso de la atmósfera, natural o antropógeno, que
absorbe y emite radiación en determinadas longitudes de onda del espectro de radiación terrestre emitida
por la superficie de la Tierra, por la propia atmósfera y por las nubes. Esta propiedad ocasiona el efecto
invernadero. El vapor de agua (H2O), el dióxido de carbono (CO2), el óxido nitroso (N2O), el metano
(CH4) y el ozono (O3) son los gases de efecto invernadero primarios de la atmósfera terrestre. Además, la
atmósfera contiene cierto número de gases de efecto invernadero enteramente antropogénico, como los
halocarbonos u otras sustancias que contienen cloro y bromo, y contemplados en el Protocolo de Montreal.
Además del CO2, N2O y CH4, el Protocolo de Kyoto contempla los gases de efecto invernadero
hexafluoruro de azufre (SF6), los hidrofluorocarbonos (HFC) y los perfluorocarbonos (PFC).
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aire, la propagación de nuevas infecciones virales y la desnutrición, debido a la
disminución de la producción de alimentos en ciertas regiones vulnerables.
En Argentina, entre 1960 y 2010, la temperatura media aumentó 0,5º C en la región
centro-norte, mientras que las temperaturas mínimas aumentaron
aproximadamente 1º C y las temperaturas máximas se redujeron prácticamente en
la misma proporción. En la Patagonia el aumento de temperatura fue mayor que
en el resto del país, llegando en algunas zonas a superar 1º C (Camilloni, 2018). Los
patrones de precipitaciones también se vieron modificados y los eventos climáticos
extremos son evidentes (como la sequía del año 2023 o los temporales en Bahía
Blanca de 2025) y los incendios forestales y de pastizales son cada vez más graves
y frecuentes.
Las estrategias para darle solución a esta problemática se centran en dos grandes
grupos: la mitigación y la adaptación. La mitigación se refiere, fundamentalmente,
a la reducción de las emisiones de GEI y/o aumentar la captura de los mismos. Los
expertos han identificado diferentes enfoques para lograr este objetivo, como el
aumento de la eficiencia energética, la promoción de fuentes de energía renovable,
la mejora de la gestión de residuos y la promoción de prácticas agrícolas
sostenibles. Como así también, la reforestación, la protección de humedales y otros
sumideros de carbono y la proyección de grandes obras de geoingeniería.
Dado que algunos efectos del cambio climático son inevitables, también se han
propuesto estrategias de adaptación para reducir la vulnerabilidad de las
comunidades y los ecosistemas. Estas estrategias incluyen la construcción de
infraestructuras resilientes, el desarrollo de sistemas de alerta temprana para
desastres naturales, la gestión adecuada de los recursos hídricos y la
implementación de prácticas agrícolas adaptativas.
III. El marco normativo sobre el cambio climático
El orden jurídico internacional multilateral encuentra su fundamento moderno en
la constitución de la Organización de Naciones Unidas (ONU), a partir de la firma
de la Carta de San Francisco (1945) y la posterior Declaración Universal de Derechos
Humanos (1948). Desde allí, y debido al interés que fue adquiriendo
progresivamente la “cuestión ambiental”, se fueron celebrando diversos
instrumentos internacionales
3
que influyeron en la conformación del Derecho
3
En el marco de la ONU se celebraron diversos instrumentos del Derecho Internacional y se conformaron
programas y realizaron conferencias sobre cuestiones ambientales. Por ejemplo, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano que dio lugar a la Declaración del mismo nombre en
Estocolmo (1972) y el mismo año, en Gigiri, se creó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente. En 1979 en Ginebra se llevó a cabo la I Conferencia Mundial sobre el Clima y se dictó la
Declaración convocando a los gobiernos mundiales a prever y prevenir los posibles cambios en el clima
provocados por el hombre. En 1988 en Toronto se celebró la Conferencia Mundial sobre la Atmósfera
cambiante: implicaciones para la seguridad mundial y se creó el Panel Intergubernamental sobre el Cambio
Climático (IPCC). Un instrumento de suma importancia es el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias
que agotan la capa de ozono fue adoptado en Montreal en 1987, y posteriormente retocado y enmendado
en Londres (1990), Copenhague (1992), Viena (1995), Montreal (1997) y Beijing (1999). Controla el
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Ambiental argentino
4
.
En este punto corresponde realizar una breve digresión. Dentro del Derecho
Internacional Público podemos encontrar, a grandes rasgos, dos tipos de
instrumentos jurídicos, por una parte, se encuentran los tratados internacionales
que establecen obligaciones internacionales (normas vinculantes) y, por la otra, los
instrumentos no vinculantes que no establecen dichas obligaciones (derecho
blando). La distinción es importante, ya que la violación de una obligación
internacional que es atribuible a un Estado genera su responsabilidad
internacional.
En el contexto de la ONU se celebró la CMNUCC, que fue adoptada en Nueva York
el 9 de mayo de 1992 y rubricada ese mismo año en la Cumbre para la Tierra,
celebrada en Río de Janeiro. Su objetivo principal es “…la estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida
interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático”.
El órgano de implementación de la CMNUCC es la Conferencia de las Partes (CP),
en el cual se encuentran representados todos los Estados que son parte de la
Convención, que se reúne anualmente.
En el tercer período de sesiones de la CP en 1997 se celebró el Protocolo de Kyoto,
que contiene compromisos jurídicamente vinculantes, que vienen a sumarse a los
contenidos en la CMNUCC. Los países del anexo B del Protocolo (la mayoría de los
países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, y los países de
economía en transición) asumen compromisos más exigentes que el resto de las
Partes, manifestando, de este modo, el principio de las “responsabilidades comunes
pero diferenciadas y capacidades respectivas”. El Protocolo entró en vigor el 16 de
febrero de 2005.
consumo y la producción de sustancias químicas que contienen cloro y bromo y que destruyen el ozono
estratosférico, como los clorofluorocarbonos, el metilcloroformo, el tetracloruro de carbono, y muchas
otras.
4
Argentina ha celebrado numerosos tratados bilaterales y multilaterales con contenido ambiental. Por
ejemplo: Caza de Ballenas (Washington, 1946), Protección de Bienes Culturales (La Haya, 1954),
Protección de Bosques (Santiago de Chile, 1961), Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el
Caribe (Tlatelco, México, 1967), Contaminación de Aguas Marítimas (Bruselas, 1969), Transporte
Marítimo de Materiales Nucleares (Bruselas, 1971), Vertimiento de Desechos en el Mar (Londres, 1972),
Prohibición de Armas Biológicas (Londres, 1972), Protección del Patrimonio Mundial (París, 1972),
Tratado del Río de La Plata (Montevideo, 1973), Uso de Energía Nuclear (Santiago de Chile, 1976),
Protección Fitosanitaria (Roma, 1979), Protección de Especies Migratorias (Bonn, 1979), Aguas
Continentales (Buenos Aires, 1980), Convención de N. U. sobre Derecho del Mar (Montego Bay, Jamaica,
1982), Protección de la Capa de Ozono (Viena, 1985), Accidentes Nucleares (Viena, 1986), Transporte de
Residuos Peligrosos (Basilea, 1989), Contaminación por Hidrocarburos (Londres, 1990), Recursos
Hídricos Compartidos (Buenos Aires, 1991), Cooperación en Materia Ambiental con Chile (Buenos Aires,
1991), Sanidad Animal (Viña del Mar, Chile, 1991), Protección Ambiental en la Antártida (Madrid, 1991),
Transporte Fluvial (Las Leñas, Argentina, 1992), Diversidad Biológica (Río de Janeiro, 1992), Lucha
contra la Desertificación (París, 1994), Cooperación en Materia Ambiental con Bolivia (Buenos Aires,
1994), Seguridad Nuclear (Viena, 1994), Cooperación en Materia Ambiental con Brasil (Buenos Aires,
1996), (Desechos Radioactivos (Viena, 1997) y Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur
(Asunción del Paraguay, 2001), entre otros, (Botassi, 2004).
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En la vigésimo primera reunión de la CP en 2015 se celebró el Acuerdo de París,
donde se expresó el compromiso de mantener el aumento de la temperatura
mundial en este siglo por debajo de los 2º C con respecto a los niveles
preindustriales y proseguir con los esfuerzos para limitar ese aumento de la
temperatura a 1,5º C. Además, establece como uno de sus fines aumentar la
capacidad de los países en desarrollo para hacer frente a los efectos del cambio
climático y lograr que las corrientes de financiación sean coherentes con un nivel
bajo de emisiones de GEI y una trayectoria resistente al clima. El Acuerdo de París
entró en vigor el 4 de noviembre de 2016 y, a octubre de 2022, 194 Estados forman
parte del Acuerdo.
En este contexto, los países Parte realizaron Contribuciones Determinadas a Nivel
Nacional (NDC, por su sigla en inglés), que son compromisos para intensificar sus
acciones contra el cambio climático, ya sea para reducir las emisiones de GEI
(acciones de mitigación) o para adaptarse a los impactos producidos por ese
fenómeno (acciones de adaptación).
En el plano regional, podemos mencionar el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente
del MERCOSUR. En dicho instrumento, los Estados Partes reafirman su compromiso
con los principios enunciados en la Declaración de Río de Janeiro de 1992.
También es de relevancia el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la
Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América
Latina y el Caribe (“Acuerdo de Escazú”), aprobado por la Ley 27.566. Este
instrumento busca garantizar la implementación plena y efectiva en América Latina
y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación
pública en los procesos de toma de decisiones y acceso a la justicia en asuntos
ambientales.
Nuestro país ratificó la CMNUCC a través de la Ley 24.295 sancionada el 7 de
diciembre de 1993, el Protocolo de Kyoto mediante la Ley 25.438 sancionada el 20
de junio de 2001, y el Acuerdo de París por medio de la Ley 27.270 del 1 de
septiembre de 2016, cuyo instrumento de ratificación fue depositado el día 21 de
septiembre de 2016. Debido a estos instrumentos Argentina asumió una serie de
obligaciones, entre ellas se encuentra la de informar sus inventarios nacionales de
gases de efecto invernadero, los programas nacionales que contengan medidas
para mitigar y facilitar la adecuada adaptación al cambio climático, como así
también, cualquier otra información relevante para el logro del objetivo de la
CMNUCC.
Más allá de las normas internacionales, nuestro ordenamiento jurídico desde hace
décadas ya viene adaptándose a los nuevos estándares que requiere la protección
del ambiente, dejando de lado el paradigma antropocéntrico imperante durante
siglos. En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentenció que la
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Constitución Nacional tutela al ambiente de modo claro y contundente y que
permite admitir la existencia de un componente ambiental del Estado de Derecho
5
.
Dado el sistema federal de nuestro Estado, la Nación, las Provincias y los Municipios
tienen un reparto de competencias dado por nuestra Constitución. Las Provincias
delegaron en la Nación una serie de competencias que son exclusivas de ese nivel
estadual y todos los poderes no delegados los conservan aquellas. Asimismo,
existen una serie de competencias que son comunes o concurrentes entre la
Nación y las Provincias. Una forma de concurrencia de competencias es el que
establece el artículo 41 de la Constitución Nacional: “Corresponde a la Nación dictar
las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias
las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones
locales...”.
Al respecto, se ha dicho que parece claro que la expresión “presupuestos mínimos”
aluden a un nivel de protección ambiental de piso, por debajo del cual no le es dado
ubicarse a las legislaciones locales que, en cambio, pueden regular condiciones (o
estándares) de tutela ambiental más exigentes, sin entrar por ello en colisión con
la legislación federal (Botassi, 2004).
En el año 2019 se sancionó la Ley 27.520 de “Presupuestos Mínimos de Adaptación
y Mitigación al Cambio Climático Global”
6
que prevé, entre otras cosas, la
conformación del Gabinete Nacional de Cambio Climático, cuya función es articular
entre las distintas áreas de gobierno de la Administración pública nacional, y la
elaboración de un Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático.
Además, esta ley establece que se deben crear condiciones favorables para la
reducción de las emisiones de GEI y que se deben conservar o aumentar los
sumideros de carbono en los sectores estratégicos (art. 23) y dictar las medidas
para la utilización progresiva de energías renovables y la consecuente reducción
gradual de GEI (art. 24).
En ese contexto, en el año 2022 el gobierno argentino presentó el Plan Nacional de
Adaptación y Mitigación al Cambio Climático al 2030, mediante el cual se
comprometió a través de la Segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional y
su actualización, a limitar las emisiones a 349 MtCO2 para 2030 (una meta 27,7 %
más ambiciosa que la anterior) y también asumió el compromiso de presentar una
estrategia de desarrollo con bajas emisiones a largo plazo, con el objetivo de
5
“Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas de la Patagonia c/ Santa Cruz, Provincia de y otros
s/ amparo ambiental”, 26/04/2016.
6
Otras leyes de presupuestos mínimos que pueden mencionarse son la Ley 25.675 “General del Ambiente”,
la Ley 25.612 “Presupuestos Mínimos para la Gestión Integral de los Residuos Industriales y de Actividades
de Servicio”, la Ley 25.670 “Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de PCBs”, la Ley 25.688
de “Régimen de Gestión Ambiental de Aguas”, la Ley 25.831 de “Información Pública Ambiental”, la Ley
25.916 de “Gestión de Residuos Domiciliarios”, la Ley 26.331 “Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos”, la Ley 26.562 “Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para
el Control de las Actividades de Quema” y la Ley 26.639 de “Régimen de Presupuestos Mínimos para la
Preservaciòn de los Glaciares y del Ambiente Periglacial”.
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alcanzar un desarrollo neutral en carbono en el año 2050 (Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible de Argentina, 2022).
Ahora bien, ya trazado el camino normativo hacía un cambio sustancial en la matriz
energética mundial, uno de los principales problemas es el financiamiento de las
infraestructuras necesarias para la generación de energía eléctrica de fuentes
renovables.
Diversas estimaciones sugieren que para mantener la temperatura promedio en
los niveles del Acuerdo de París se debería invertir anualmente entre US$ 8.1 y US$
9.1 billones de aquí a 2030 (Stanley, 2023).
Por esta razón, los mecanismos públicos de incentivos para la inversión privada en
energías renovables resultan de suma importancia para alcanzar las metas antes
descritas. En ese sentido, a continuación, se repasan brevemente los instrumentos
que fueron desarrollados en nuestro país.
IV. Mecanismos de fomento de energías renovables en Argentina
Diversos mecanismos regulatorios han sido implementados a lo largo del tiempo
en nuestro país y en el mundo con el propósito de impulsar el desarrollo de las
energías renovables. Estos instrumentos han evolucionado, demostrando que el
contexto en el cual se aplican desempeña un papel fundamental en la elección y
efectividad de los mismos.
Además, es importante destacar que no es la mera selección de un mecanismo lo
que garantiza el éxito de una política energética, sino su adecuado diseño y la
correcta combinación de los instrumentos disponibles. Un programa bien
estructurado puede minimizar los costos asociados a las instalaciones y mejorar
significativamente su viabilidad económica.
Generalmente, todos los mecanismos regulatorios de fomento vienen
acompañados de beneficios impositivos que buscan equilibrar la competencia
entre las energías renovables y las convencionales. Entre ellos se incluyen
exenciones impositivas, amortización acelerada de bienes de capital, devolución
anticipada de tributos, líneas de crédito con tasas subsidiadas, garantías de riesgo
y regímenes de importación sin aranceles para bienes de capital o insumos
específicos.
En este marco, resulta pertinente repasar los principales mecanismos utilizados
para promover la generación de energía renovable, atendiendo a sus fortalezas,
limitaciones y condiciones de implementación. Deliberadamente se dejó fuera del
análisis mecanismos más extensos como es el Régimen de Incentivo a las Grandes
Inversiones aprobado por la Ley 27.742, ya que el mismo tiene un alcance más
profundo que el de la generación de energía renovable.
IV. a) Tarifas diferenciales
Uno de los mecanismos más tradicionales y ampliamente utilizados para promover
las energías renovables es el de establecer tarifas diferenciales por tecnología o
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Feed-in Tariff (FIT). Este instrumento consiste en establecer una tarifa fija y
garantizada por cada unidad de energía generada a partir de fuentes renovables e
inyectada en la red eléctrica. El pago se realiza durante un período previamente
determinado —generalmente de mediano o largo plazo—, lo cual asegura a los
generadores un ingreso estable y predecible. Esta previsibilidad contribuye a
reducir significativamente el riesgo financiero asociado a las inversiones,
facilitando el acceso al crédito y mejorando la viabilidad de los proyectos.
El diseño adecuado de un FIT requiere, entre otros aspectos, asegurar el acceso
físico y comercial a la red, firmar contratos de abastecimiento a largo plazo y fijar
tarifas diferenciadas según la tecnología empleada (solar, eólica, biomasa, etc.), ya
que los costos unitarios de generación varían notablemente entre ellas. De esta
forma, el FIT puede fomentar tanto el desarrollo de tecnologías ya maduras como
aquellas que, si bien tienen un alto potencial, aún no han alcanzado una
participación significativa en el mercado.
Entre las principales ventajas de este mecanismo se encuentra su capacidad para
reducir la incertidumbre de los ingresos, facilitar la planificación financiera de los
proyectos y garantizar una expansión ordenada del parque renovable. Sin
embargo, su principal desventaja radica en la dificultad de establecer una tarifa
“óptima”, si el precio fijado es demasiado bajo, puede desincentivar nuevas
inversiones; si es excesivamente alto, puede generar sobrecostos para el sistema
eléctrico y, en última instancia, para los usuarios finales.
Una variante del FIT es el llamado Feed-in Premium (FITP), que consiste en otorgar
una bonificación adicional al precio que el generador obtiene en el mercado
eléctrico. En este esquema, el generador vende la energía a precio de mercado,
pero recibe además un pago adicional por cada kilovatio hora generado a partir de
fuentes renovables. Esta modalidad busca combinar incentivos con señales de
mercado, promoviendo una integración más competitiva de las renovables.
En el caso argentino, el mecanismo FITP fue implementado de manera incipiente
mediante la Ley 25.019
7
, que otorgaba un incentivo adicional por kWh generado
con energía eólica y volcado al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) o destinado a
servicios públicos. Posteriormente, con la sanción de la Ley 26.190
8
, se ampliaron
7
La Ley 25.019 de 1998 constituyó una de las primeras manifestaciones legislativas de interés nacional
en torno a la generación de energía eléctrica a partir de fuentes eólica y solar. Su objetivo fue estimular la
investigación y la implementación de estas tecnologías, estableciendo un régimen de promoción con
beneficios fiscales concretos. Entre ellos se encontraba el diferimiento del pago del IVA por un período de
quince años para inversiones en centrales o equipos de generación eólica o solar, amortizable en cuotas
anuales. Este beneficio fue reglamentado por el Decreto 1597/1999, que lo limitó a bienes de capital, obras
civiles y servicios esenciales. Asimismo, se fijó una remuneración de $0,01 por cada kilovatio-hora
generado por sistemas eólicos que volcaran energía al mercado mayorista o prestaran servicios públicos,
también por un plazo de quince años. Se otorgó estabilidad fiscal a estos proyectos, aunque con exclusiones
como el IVA y las contribuciones a la seguridad social. La norma también invitaba a las provincias a
establecer regímenes impositivos similares y preveía mecanismos para que los distribuidores adquirieran
excedentes de energía eólica, con un tratamiento equiparado al de las centrales hidroeléctricas de pasada.
8
Ley 26.190 de 2006, que amplió el alcance del régimen anterior y creó el “Régimen de Fomento Nacional
para el Uso de Fuentes Renovables de Energía” para la producción eléctrica. Esta ley incorporó nuevas
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los montos y se extendieron los beneficios a otras tecnologías, consolidando un
enfoque más amplio.
IV. b) Sistemas de medición neta para generación distribuida
Otro mecanismo de promoción lo constituyen los sistemas de medición neta (net
metering) y balance neto (net billing), orientados principalmente a la generación
distribuida. Estos esquemas permiten a los usuarios que producen su propia
energía a partir de fuentes renovables —por ejemplo, mediante paneles solares—
inyectar a la red los excedentes no consumidos y recibir una compensación por ello.
La diferencia entre ambas modalidades radica en el modo de valoración de la
energía intercambiada. En el net metering, cada unidad de energía inyectada se
compensa directamente con una unidad consumida, en una relación uno a uno, sin
mediar transacciones monetarias. En cambio, en el net billing, la energía inyectada
es valorizada económicamente, pero a un precio generalmente inferior al precio de
compra, ya que se descuentan costos vinculados al uso de la red, comercialización
y operación del sistema.
Ambos sistemas presentan beneficios relevantes, contribuyen a descongestionar
la red de distribución, reducen pérdidas técnicas y promueven el empoderamiento
del consumidor energético. Sin embargo, su principal limitación es económica, en
muchos casos, las tarifas de compensación resultan insuficientes para amortizar el
costo de instalación de los equipos, lo que reduce el incentivo a la adopción masiva.
En Argentina, la Ley 27.424 creó el “Régimen de Fomento a la Generación
Distribuida de Energía Renovable”, adoptando un modelo de net billing. Esta
normativa estableció condiciones técnicas, comerciales y regulatorias para facilitar
la inyección de excedentes a la red por parte de usuarios-generadores, conocidos
como prosumidores.
Esta ley reconoció el derecho de los usuarios de red a instalar sistemas de
generación hasta la potencia contratada, introdujo un esquema de balance neto —
por el cual el usuario-generador percibe una tarifa de inyección igual al precio de
compra en el mercado mayorista— y permitió la acumulación de créditos en caso
de excedentes. Además, reguló el procedimiento de conexión técnica y contractual,
exigiendo autorización del distribuidor, instalación de medidores bidireccionales y
evitando que los costos asociados se trasladen a otros usuarios. En sus primeros
artículos, también contempló beneficios fiscales promocionales, como la exención
del Impuesto a las Ganancias y del IVA para usuarios-generadores de hasta 300 kW.
Se estableció la obligatoriedad de incorporar generación distribuida en los
proyectos de construcción de edificios públicos nacionales y se facultó a la
autoridad de aplicación para establecer las normas técnicas y promover la industria
tecnologías, además de la eólica y la solar, e introdujo un régimen de inversiones con beneficios específicos,
reemplazando la remuneración fija por la creación de un fondo fiduciario destinado a incentivar la
generación de energía renovable. Asimismo, se promovieron lineamientos de política pública como la
articulación con la investigación científica, el estímulo a la fabricación nacional, la cooperación
internacional y la capacitación
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nacional. Se creó también el Registro Nacional de Usuarios-Generadores de
Energías Renovables (RENUGER), y la Resolución 314/2018 reguló el proceso de
conexión mediante una Plataforma Digital, categorizando a los usuarios-
generadores según su modalidad y capacidad.
Sin embargo, esta línea regulatoria experimentó un giro con la entrada en vigencia
del Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023, que derogó capítulos clave de la Ley
27.424. Esta derogación implicó la eliminación del Fondo Fiduciario para el
Desarrollo de la Generación Distribuida (FODIS), de los beneficios promocionales
específicos previstos en los capítulos V, VI y VII, y del régimen de fomento a la
industria nacional vinculado a esta modalidad.
IV. c) Cuota de mercado obligatoria
Otro instrumento utilizado en diversos países es el Renewable Portfolio Standard
(RPS), también conocido como cuota obligatoria de renovables. Este mecanismo
establece que un determinado porcentaje de la energía consumida por los usuarios
debe provenir de fuentes renovables. El cumplimiento de esta obligación puede
realizarse mediante distintas vías: autogeneración, contratación de energía
renovable a terceros o adquisición de certificados de energía limpia.
El RPS introduce una obligación de demanda, generando un mercado para la
energía renovable y promoviendo la competencia entre tecnologías. Al permitir que
los agentes elijan la forma de cumplimiento más eficiente en costos, este sistema
estimula la innovación y la reducción de precios a través de la competencia. No
obstante, este enfoque también presenta desafíos. La lógica de eficiencia puede
llevar a concentrar las inversiones en las tecnologías más maduras o económicas,
desincentivando aquellas con menor desarrollo o con mayores beneficios sociales,
como la generación de empleo o el desarrollo industrial local.
En el ámbito local, las Leyes 26.190 y 27.191 establecieron metas de incorporación
progresiva de energías renovables para grandes usuarios del servicio eléctrico. Una
de las principales disposiciones de la Ley 27.191 de 2015 estableció como objetivo
alcanzar un 20% del consumo nacional de energía eléctrica proveniente de fuentes
renovables para el 31 de diciembre de 2025.
Asimismo, impuso obligaciones concretas a los grandes usuarios del mercado
eléctrico (con demandas superiores a los 300 kW), quienes deberán abastecer al
menos un 20% de su consumo con fuentes renovables para el año 2025. Para
cumplir con esta exigencia, los usuarios pueden optar por autogenerar, contratar
individualmente o participar en esquemas de compras conjuntas organizadas por
la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima
(CAMMESA). Sin embargo, el régimen argentino no contempla aún un mercado de
certificados de energía renovable, lo cual limita las posibilidades de cumplimiento
flexible y la dinámica de mercado que caracteriza a los RPS más desarrollados.
El desarrollo del régimen se complementó en 2017 con la Resolución 281 de la ex
Secretaría de Energía Eléctrica, que creó el Mercado a Término de Energía Eléctrica
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de Fuente Renovable (MATER). Este instrumento habilita la comercialización libre
de energía renovable entre generadores, comercializadores y grandes usuarios,
mediante contratos con condiciones pactadas entre las partes, respetando el precio
máximo legalmente establecido. La resolución reguló la prioridad de despacho
dentro del MATER y el mecanismo de desempate entre proyectos. Más adelante, la
Resolución 370/2022 incorporó una vía para que los distribuidores pudieran
abastecer a los grandes usuarios bajo su área de concesión (GUDIs), también
mediante contratos negociados directamente.
IV. d) Financiamiento de proyectos y adjudicación de contratos
Por último, resulta fundamental abordar brevemente el modelo financiero más
comúnmente utilizado en grandes proyectos de infraestructura renovable, el
Project Finance. Este esquema se basa en la estructuración de la financiación en
torno al propio proyecto, sin requerir garantías corporativas ni respaldo
patrimonial por parte de los promotores o accionistas (sponsors).
En términos prácticos, el Project Finance consiste en que las entidades financieras
evalúan la viabilidad del proyecto en sí mismo —desde el punto de vista técnico,
económico y jurídico— y otorgan el financiamiento con base en la capacidad del
emprendimiento para generar flujos de fondos suficientes para repagar el
préstamo y cubrir sus costos (off the sheet).
Una de las modalidades más comunes es el préstamo sin recurso (non-recourse
loan), que implica que, una vez finalizada la construcción del proyecto y cumplidas
ciertas condiciones contractuales (conocidas como completion tests), los
prestamistas no tienen derecho a reclamar a los sponsors el repago del préstamo.
En tal caso, su única fuente de repago es el flujo de caja generado por el proyecto
y, en su defecto, las garantías reales sobre sus activos.
El Project Finance implica una compleja distribución de riesgos entre las distintas
partes involucradas, sponsors, bancos, proveedores, contratistas, compradores de
energía, aseguradoras y, en muchos casos, entidades públicas. Además, requiere
una arquitectura contractual robusta, que permita estructurar contratos de
compraventa de energía (PPA), construcción (EPC), operación y mantenimiento
(O&M), entre otros, de modo que cada riesgo sea asignado al actor mejor
capacitado para gestionarlo.
Este modelo no solo representa una herramienta financiera, sino una condición
estructural para viabilizar proyectos de energías renovables de gran escala,
especialmente en contextos donde la estabilidad macroeconómica y regulatoria es
limitada. Por ello, la calidad, solidez y coherencia del conjunto de contratos que
conforman la estructura del proyecto es determinante para su bancabilidad
(Martínez de Hoz y Blanco, 2019).
En este esquema, el contrato de compraventa de energía —Power Purchase
Agreement o PPA— cumple un rol central. Se trata de un acuerdo a largo plazo,
generalmente de entre 15 y 25 años, mediante el cual el generador se compromete
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a suministrar energía eléctrica a un comprador —ya sea una empresa distribuidora,
un gran usuario, una cámara de comercialización o incluso una agencia estatal—
en condiciones previamente acordadas. Desde el punto de vista financiero, el PPA
es el instrumento que brinda previsibilidad sobre los ingresos futuros del proyecto,
y, por tanto, es la base sobre la que se estructuran los flujos de repago del
financiamiento.
Para que un PPA sea considerado "bancable", debe contener ciertas condiciones
esenciales. En primer lugar, debe prever obligaciones claras de compra y entrega
de energía, bajo modalidades tales como take-or-pay (el comprador paga por una
cantidad determinada independientemente de si consume o no) o pay-as-produced
(el comprador paga por la energía efectivamente generada). Además, debe incluir
mecanismos de ajuste de precios que contemplen la inflación, el tipo de cambio u
otros índices relevantes. La inclusión de cláusulas de caso fortuito, fuerza mayor,
cambio de ley y otros eventos extraordinarios es igualmente relevante para brindar
certeza jurídica a ambas partes.
Asimismo, el contrato debe prever garantías de cumplimiento por parte del
comprador, especialmente si se trata de una entidad sin calificación crediticia
internacional. Estas garantías pueden adoptar la forma de cartas de crédito,
depósitos en garantía, fideicomisos de administración, seguros de pago u otros
instrumentos que aseguren el flujo de ingresos necesarios para el servicio de la
deuda.
Más allá del PPA, el financiamiento de proyectos de energías renovables exige una
red de contratos complementarios que regulan todas las fases del ciclo de vida del
proyecto. En la etapa de construcción, el contrato de diseño, adquisición y
construcción (Engineering, Procurement and Construction Contract o EPC) establece
las obligaciones del contratista principal en relación con el diseño del proyecto, el
suministro de equipos, la construcción de la planta y su entrega en condiciones
operativas. Este contrato debe contener garantías de cumplimiento, cronogramas
detallados, penalidades por retrasos, y cláusulas de liquidated damages por
incumplimiento de hitos contractuales.
Una vez en operación, el contrato de operación y mantenimiento (Operations &
Maintenance Contract u O&M) regula la gestión técnica del parque de generación,
asegurando su desempeño eficiente y prolongando su vida útil. Las obligaciones
de mantenimiento preventivo, respuesta ante fallas, cumplimiento de estándares
técnicos y reportes periódicos deben estar claramente definidos para asegurar la
performance del proyecto y minimizar el riesgo operativo.
El financiamiento propiamente dicho se instrumenta mediante contratos de
préstamo (en sus distintas modalidades, senior loans, mezzanine loans, bonos de
proyecto, entre otros) que estipulan las condiciones financieras, los eventos de
incumplimiento, las obligaciones de información, los condicionantes financieros y
no financieros, y las prioridades de pago. Estos contratos se complementan con un
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conjunto de garantías reales y personales que buscan reducir el riesgo de los
acreedores.
Entre las garantías más frecuentes se encuentran la cesión de derechos de cobro
del PPA a favor del fiduciario o de los acreedores; la constitución de fideicomisos
de administración y garantía sobre los ingresos del proyecto; las prendas sobre
acciones de la sociedad vehículo (special purpose vehicle o SPV); hipotecas sobre
inmuebles o instalaciones críticas; y cuentas controladas para el servicio de la
deuda (debt service reserve accounts). Estas estructuras permiten un control
efectivo del flujo de fondos y facilitan la ejecución de garantías en caso de
incumplimiento.
Por otra parte, dado que muchos proyectos renovables se desarrollan con
participación de inversores extranjeros o financiamiento multilateral, es habitual
que se recurra a mecanismos internacionales de resolución de controversias. La
previsión de cláusulas arbitrales, con sede en foros reconocidos como la Cámara
de Comercio Internacional (CCI), el CIADI o UNCITRAL, brinda a las partes un medio
más ágil y especializado para resolver disputas, minimizando riesgos
jurisdiccionales y políticos.
Íntimamente vinculado al financiamiento de proyectos existe un mecanismo cada
vez más difundido por su efectividad que es el de las licitaciones públicas de
contratos PPA. Este instrumento consiste en convocar procesos competitivos en los
cuales el Estado define la cantidad de energía renovable que desea incorporar al
sistema, junto con los términos y condiciones del contrato (precio máximo, plazo,
garantías, etc.), y los oferentes presentan propuestas para adjudicarse los
contratos de suministro.
Este enfoque promueve la eficiencia al fomentar la competencia entre los
generadores, quienes ajustan sus ofertas en función de sus estructuras de costos.
Las licitaciones también permiten al Estado controlar el crecimiento del parque
renovable de manera ordenada, estableciendo prioridades tecnológicas,
regionales o temporales.
Uno de los beneficios clave del sistema de licitaciones es que facilita la obtención
de precios competitivos y reduce asimetrías de información, ya que obliga a los
oferentes a revelar sus costos reales y sus condiciones técnicas. Además, los
contratos suelen ser de largo plazo, lo que da previsibilidad a los ingresos del
proyecto y mejora su bancabilidad.
En Argentina, este esquema junto con el de Project Finance fue implementado a
través del programa RenovAr, lanzado en 2016, mediante la adjudicación de
contratos con CAMMESA. Las distintas rondas del programa permitieron adjudicar
contratos a diversas tecnologías renovables a través de procesos transparentes,
con participación nacional e internacional, logrando una expansión significativa de
la capacidad instalada.
V. Síntesis y conclusiones
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Lejos de tratarse de una mera sustitución de tecnologías, la transición energética
constituye una transformación estructural de la matriz productiva y del modelo de
desarrollo del país. En este marco, el fomento de las energías renovables
representa tanto una necesidad estratégica como una obligación internacional,
dada la magnitud del desafío que impone el cambio climático.
En el plano doméstico, la sanción de la Ley 27.520 de presupuestos mínimos de
adaptación y mitigación al cambio climático, junto con la aprobación del Plan
Nacional de Adaptación y Mitigación al 2030, constituyen pasos relevantes hacia la
institucionalización de una política climática integral. El objetivo de alcanzar la
neutralidad de carbono para 2050 requiere una transformación profunda del
sector energético, responsable de buena parte de las emisiones nacionales, y la
promoción activa de fuentes limpias como la solar, eólica, biomásica, hidroeléctrica
de pequeña escala y otras tecnologías emergentes.
Ahora bien, la transición energética en Argentina está condicionada por una serie
de características estructurales y coyunturales que la hacen particularmente
compleja. Por un lado, el país posee importantes reservas de hidrocarburos
convencionales y no convencionales, cuya explotación representa una fuente
significativa de divisas, lo que genera tensiones entre los objetivos de
sostenibilidad ambiental y los intereses económicos de corto plazo.
Por otro lado, Argentina cuenta con un vasto potencial en energías renovables,
particularmente en regiones como la Patagonia, la región del NOA y la llanura
pampeana, así como una capacidad tecnológica y científica significativa en áreas
como la energía nuclear. Esta coexistencia de recursos plantea un escenario de
oportunidades, pero también de contradicciones.
En este contexto, hemos identificado un “cuatrilema” que sintetiza los principales
ejes en tensión que deben equilibrarse en el proceso de transición: la seguridad
energética, la equidad en el acceso y el costo de la energía, la sostenibilidad
ambiental y la expansión de capacidades industriales asociadas a las energías
renovables. Cada uno de estos pilares plantea demandas legítimas, pero a menudo
conflictivas entre sí, lo que complejiza el diseño e implementación de políticas
públicas.
Si bien el camino normativo hacia la transición está trazado, su implementación
enfrenta desafíos en materia de diseño y estabilidad de políticas. Desde los
primeros incentivos de la Ley 25.019, hasta el régimen ampliado de la Ley 27.191,
se ha buscado dotar al sector de renovables de herramientas que compensen las
desventajas competitivas frente a las fuentes tradicionales de generación, que
operan con infraestructura ya amortizada y, en muchos casos, subsidios implícitos.
Todos estos instrumentos buscaron reducir el riesgo percibido por los inversores y
aumentar la bancabilidad de los proyectos, facilitando así el acceso al
financiamiento y la participación del capital privado. Sin embargo, su eficacia
depende de manera crítica de la estabilidad normativa, la previsibilidad
institucional y la coherencia en la implementación.
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La experiencia reciente muestra cómo los cambios abruptos —como la derogación
parcial de la Ley 27.424 a través del DNU 70/2023— pueden desincentivar la
generación distribuida, un componente clave para los sistemas de distribución
eléctrica. Lo mismo cabe decir sobre la ausencia de certeza sobre la continuidad de
los esquemas dispuestos por la Ley 27.191.
El desarrollo del país, en el actual contexto global, no puede disociarse de las
políticas de cambio climático, y viceversa, sin una transición energética justa no
habrá base sólida para un crecimiento económico duradero.
Por ello, se vuelve prioritario profundizar en los instrumentos financieros que
reduzcan el riesgo inversor, y consolidar un enfoque jurídicamente sólido y estable,
que nos permita avanzar hacia un nuevo paradigma que contribuya a mitigar el
cambio climático, garantizar la seguridad energética, y desarrollar capacidades
industriales.
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Fecha de recepción: 8/9/2025
Fecha de aceptación: 5/11/2025
