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ESTUDIOS COMPARADOS EN EDUCACIÓN
Gobiernos progresistas y políticas educativas en el Cono Sur
de América Latina (2003-2020). Continuidades, innovaciones y
legados institucionales
Progressive governments and educational policies in the Southern Cone of Latin America
(2003-2020). Continuities, innovations and institutional legacies
BENTANCUR, Nicolás
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Bentancur, N. (2022). Gobiernos progresistas y políticas educativas en el Cono Sur de América Latina (2003-2020). Continuidades,
innovaciones y legados institucionales. RELAPAE, (17), pp. 151-166.
Resumen
En el texto se hace foco en las transformaciones institucionales de los sistemas educativos de Argentina, Brasil, Chile
y Uruguay entre los años 2003 y 2020, promovidas durante las gestiones de gobiernos nacionales de índole
“progresista”. Se procura responder a tres interrogantes: (i) ¿cuál fue la relación entre las políticas implementadas por
los gobiernos progresistas en los cuatro países, con las políticas que las precedieron en los años noventa?; (ii) ¿en qué
medida constituyeron innovaciones de importancia, y eventualmente, implicaron la instauración de un esquema
alternativo al hasta entonces imperante para la regulación de los sistemas educativos?, y (iii) ¿existió un rumbo común
en la dirección y organización de los sistemas educativos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay durante el “giro a la
izquierda” de América Latina? Para cumplir con ese objetivo se presentan las continuidades y novedades en el diseño
institucional de los sistemas educativos de cada uno de esos países, en relación a cinco ejes privilegiados: los principios
programáticos que los informan; su organización territorial; el compromiso financiero del Estado con los prestadores
privados; el estatus de los centros educativos; y los mecanismos de participación social en las decisiones educativas.
Posteriormente, se procede a comparar las orientaciones adoptadas en cada uno de los cuatro países, y se discute si
las novedades introducidas ameritan la identificación de un “modelo progresista” de gestión de la educación, de similar
envergadura y sustitutivo del consagrado en los años noventa bajo un signo ideológico diferente.
Palabras Clave: política educativa/ legislación educativa/ gobiernos progresistas/ América Latina/ Argentina/ Brasil/
Chile/ Uruguay.
Abstract
The text focuses on the institutional transformations of the educational systems of Argentina, Brazil, Chile and Uruguay
between 2003 and 2020, promoted during the administrations of national governments of a "progressive" nature. It
aims to answer three questions: (i) what was the relationship between the policies implemented by the progressive
governments in the four countries, and the policies that preceded them in the 1990s?; (ii) to what extent did they
constitute important innovations, and eventually, did they imply the establishment of an alternative scheme for the
regulation of educational systems to the one that had prevailed until then?, and (iii) was there a common course in the
direction and organization of the educational systems of Argentina, Brazil, Chile and Uruguay during the Latin-America’s
“left turn”? In order to fulfill these objectives, the continuities and novelties in the institutional design of the educational
systems of each of these countries are presented, in relation to five selected issues: the programmatic principles that
inform them; their territorial organization; the financial commitment of the State with private providers; the status of
schools; and the mechanisms of social participation in educational decisions. Subsequently, we proceed to compare
the orientations adopted in each of the four countries, and discuss whether the innovations introduced merit the
identification of a "progressive model" of education management, similar in scope and a substitute for the one adopted
in the 1990s under a different ideological sign.
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Universidad de la República, Uruguay / nicobent63@gmail.com
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Keywords: educational policy/ educational legislation/ progressive governments/ Latin America/ Argentina/ Brazil/
Chile/ Uruguay
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Introducción: cambios políticos y transformaciones educativas
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A partir de los primeros años del siglo XXI accedieron a los gobiernos nacionales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay
un conjunto de partidos y líderes ubicados -en términos relativos- a la izquierda del espectro político, si se los considera
en relación a aquellos que ocuparon los Ejecutivos en la década anterior. En Argentina, formaron parte de este fenómeno
las presidencias de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015); en Brasil, las de Luiz
Inácio “Lula” da Silva (2003-2010) y Dilma Rousseff (2011-2016); en Chile, las de Michelle Bachelet (2006-2010 y
2014-2018); y en Uruguay, las de Tabaré Vázquez (2005-2010 y 2015-2020) y José Mujica (2010-2015).
Genéricamente, pueden ser catalogados como “gobiernos progresistas”.
Estos casos se inscriben en una tendencia política registrada por esos años en varios países de América Latina, referida
como “marea rosa” o “giro a la izquierda” (Cleary, 2006; Panizza, 2005), en tanto estuvo signada por el advenimiento
de gobiernos progresistas, sea que se los categorice como socialistas democráticos (Boersner, 2005), pos-neoliberales
(Thwaites Rey, 2009) o de nueva izquierda (Vilas, 2005). Con variantes -nada desdeñables- entre los cuatro casos
(Lanzaro, 2007, 2008; Paramio, 2008), las renovadas miradas ideológicas y programáticas, los nuevos equipos técnicos
y las distintas coaliciones sociales de apoyo de estos gobiernos ambientaron una revisión de las orientaciones y medidas
promovidas anteriormente en diversas arenas de políticas, entre ellas la educativa.
Ahora bien, ¿en qué medida esas revisiones dieron lugar a transformaciones relevantes en el gobierno de la educación?
Para aquilatar debidamente las novedades de las políticas educativas de la década y media del progresismo, se requiere
esbozar previamente la orientación de las políticas precedentes. Ellas se encarnan en las reformas educativas
sedimentadas en los años noventa, que constituyeron la matriz en relación a la cual deben ponderarse las
transformaciones posteriores.
Al respecto se ha sostenido que una ola reformista con visos de uniformidad impactó sobre América Latina en esos
años (Gajardo, 1999), interpretada en múltiples análisis como un avance del pensamiento neoliberal en la región, en
instancias de globalización de las políticas y debilitamiento de los estados nacionales periféricos (Feldefeber, 2006;
Tiramonti, 2001; Torres, 2009). Desde una mirada politológica, se han relevado en esa generación de reformas varios
atributos de destaque: a) el doble movimiento del cuerpo principal de las transformaciones: por un lado centrípeta, al
fortalecer los núcleos de decisión de las políticas (marcos curriculares, sistemas de evaluación); por otro centrífugo, al
descentralizar la administración, propiciar proyectos emanados de las escuelas y responsabilizar a los establecimientos
educativos; b) los dos momentos del ciclo de las reformas: la primera, de características más estructurales
(privatización, descentralización); el segundo, con acento en las construcciones institucionales (evaluación, programas
especiales, políticas compensatorias, etc.); c) La atención a la población más desfavorecida en términos de capital
cultural y social por medio de programas de discriminación positiva; d) la introducción de principios gerencialistas en
la gestión del sistema (monitoreo de resultados, cuasimercados, incentivos, subvención de la demanda); y e) la re-
discusión de las responsabilidades públicas y privadas en el mantenimiento de la educación (Bentancur, 2008a).
Sin embargo, los alcances y modos de implementación de las reformas de los años noventa divergieron, a veces de
manera significativa, en cada caso nacional (Bentancur, 2008b). Esto también se constata entre los cuatro países de
nuestro estudio, como sintetizamos a continuación.
En Argentina se desarrolló entonces un proceso que traspasó los establecimientos de enseñanza media del Estado
Nacional a las provincias, modificó la estructura de los ciclos escolares y persistió en una modalidad -ya tradicional en
ese país- de aportes financieros públicos a los colegios privados.
En Brasil, la Ley de Directrices y Bases de la Educación del año 1996 introdujo algunos cambios a la estructura del
sistema educativo, pero la pieza legal dominante de la época fue la Constitución de 1988, que contó con una
participación amplia en su proceso de gestación y se adscribió al modelo del estado social de derecho. Estas
características distancian a las transformaciones educativas implementadas en Brasil por esos años de los libretos
privatizadores y descentralizadores más radicales.
Ya desde la década de 1980 y bajo un gobierno dictatorial, en Chile se instauró un sistema de subvenciones estatales
para el financiamiento de la educación privada, y se descentralizó radicalmente el sistema educativo, traspasando a los
municipios todos los establecimientos que dependían del gobierno central. En 1990, ya en el ocaso del régimen, se
dictó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) que consolidó ese modelo. Tras la redemocratización, los
2
Agradezco a las colegas Nalú Farenzena (UFRGS) y Silvia Kravetz (UNC) por sus aportes a una versión preliminar de este texto. La versión que
aquí se presenta es de mi exclusiva responsabilidad.
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lineamientos de políticas implementados moderaron algunos de los trazos más radicales del modelo, sin plantearse su
sustitución.
En Uruguay, finalmente, las transformaciones educativas de los años noventa no alteraron los patrones tradicionales de
nítida distinción entre la educación pública y privada, y la centralización territorial de todas las competencias
importantes.
Por tanto, los puntos de partida sobre los que se introdujeron las transformaciones a partir de la primera década del
siglo XXI eran disímiles en los cuatro países, factor a tener en cuenta a la hora de su comparación en el seno de la
tercera ola de las izquierdas latinoamericanas (Lanzaro, 2007).
Las investigaciones comparadas que refieren específicamente a las transformaciones institucionales de los sistemas
educativos durante el ciclo progresista resultan poco numerosas, especialmente cuando se las compara con las mucho
más estudiadas reformas de los años noventa. En uno de esos trabajos, se identifican las siguientes tendencias en la
legislación educativa de América Latina a principios del nuevo siglo: a) pasaje desde políticas orientadas a garantizar el
acceso a la escuela hacia otras que ponen el énfasis en la igualdad en los logros educativos; b) consolidación de un
discurso que se centra en la educación como derecho, prevaleciendo una visión de la educación como formadora de
ciudadanos, con una gran capacidad transformadora, asentada en valores como la solidaridad o la tolerancia; c)
consolidación de la sociedad civil como un actor destacado en la educación, a través de distintas modalidades de
participación (López, 2007:45 y ss). Por su parte, Saforcada y Vassiliades (2010) encuentran en estas leyes tanto
algunos elementos de ruptura en relación a los antecedentes, como otros de continuidad. Entre los primeros, señalan
un mayor rol de los Estados como garantes y responsables de la educación, una redefinición del derecho a la educación
en términos más sociales, y la incorporación de la diversidad cultural. En el segundo apartado anotan la pervivencia de
los roles de las instituciones educativas privadas, y de un concepto de calidad educativa de tinte neoliberal, aunque re-
significado en algunos casos nacionales. Rivas y Sánchez (2016) han destacado los cambios en la gobernabilidad de
los sistemas introducidos en el período, caracterizados por el pasaje de la descentralización a la recentralización
estratégica de los ministerios de educación. Este movimiento incluyó varios dispositivos favorables a la rectoría estatal
de los sistemas, contándose entre ellos la creación de nuevas áreas en los ministerios, la reunificación de los sistemas
de información, y la instauración o fortalecimiento de agencias nacionales de evaluación. En el mismo sentido,
Suasnábar (2017) anota la hibridación entre ese proceso re-centralizador y la consolidación de las formas de regulación
vía control de resultados, que se hereda de la generación anterior de políticas.
En este texto pretendemos profundizar esos desarrollos, haciendo foco en un aspecto clave para dar cuenta del rumbo
de las políticas educativas: las transformaciones legales en el gobierno y en la estructura de los sistemas, en el tramo
de la educación obligatoria. Por cierto, no es este el único aspecto a considerar al momento de interpretar las políticas
públicas dirigidas al sector. Pero resulta indudable que el diseño institucional es una pieza clave en cualquier estrategia
de cambio educativo sistémico, y, por tanto, constituye un indicador válido para elucidar las visiones, orientaciones y
objetivos generales de los gobiernos de turno en el campo de la enseñanza (Meyer y Rowan, 2006; Navarro, 2007).
Específicamente, pretendemos responder a estas tres preguntas: (i) ¿cuál fue la relación entre las políticas
implementadas por los gobiernos progresistas en los cuatro países, con las políticas que las precedieron en los años
noventa?; (ii) ¿en qué medida constituyeron innovaciones de importancia, y eventualmente, implicaron la instauración
de un esquema alternativo al hasta entonces imperante para la regulación de los sistemas educativos?, y (iii) ¿existió
un rumbo común en la dirección y organización de los sistemas educativos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay durante
el “giro a la izquierda”?
Tras esta introducción, este artículo consta de tres apartados. En el siguiente, enlistaremos los rasgos principales de la
ingeniería institucional de cada uno de los cuatros países en el período en estudio. Posteriormente, ensayaremos una
mirada comparativa a los cambios procesados en dos dimensiones: por una parte, en relación a las políticas
precedentes del mismo país; y por otra, a las políticas implementadas en los otros países, procurando así inferir las
tendencias generales de cambio en la región. Para concluir, se argumentará sobre la orientación, el grado de novedad
y la extensión de las innovaciones procesadas.
Innovaciones y continuidades en la legislación, gobierno y estructura de los sistemas educativos de Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay
Presentadas de una manera necesariamente abreviada, las siguientes fueron las principales continuidades y novedades
en las políticas de cada uno de los cuatro países durante el “ciclo progresista”. Atenderemos en cada caso, y por su
orden, a cinco variables que consideramos claves en el diseño institucional de los sistemas educativos: los principios
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programáticos que los informan; su organización territorial (distribución de competencias entre el gobierno nacional o
federal y las unidades sub-nacionales); el compromiso financiero del Estado con los prestadores privados; el estatus de
los centros educativos (en relación a las competencias que se les delegan); y los mecanismos de participación social
en las decisiones educativas.
Argentina
En Argentina, la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 del año 2006 (LEN) re-organizó el sistema de enseñanza en sus
diversas ramas, pero también definió principios, derechos y garantías, y fines y objetivos de la política educativa
nacional. Por su parte, la Ley de Financiamiento Educativo Nº 26075 del año 2005 (LFE) garantizó el incremento de la
inversión en el sector hasta el año 2010 y la asoció a objetivos específicos de políticas.
3
La dimensión programática de la LEN expresó una revalorización del significado público de la educación y de las
responsabilidades estatales para su aseguramiento (Feldfeber y Gluz, 2011; Manera y Romer, 2010). La norma definió
a la educación como bien público y derecho personal y social, y consagró al Estado como garante del ejercicio de ese
derecho. La LFE tradujo posteriormente esa responsabilidad en términos económicos, al disponer que el financiamiento
educativo no podría ser menor al 6% del producto bruto interno.
Las nuevas piezas normativas no alteraron la ingeniería territorial preexistente, al mantener fuera de la jurisdicción
nacional la gestión de los establecimientos educativos, que fueron trasladados progresivamente a las provincias en un
proceso iniciado en el año 1977 y culminado en el año 1991. Sin embargo, en el período progresista se otorgó al Estado
Nacional la competencia de fijar los objetivos de la política educacional y controlar su cumplimiento, y se incorporó a la
legislación la figura de la “emergencia educativa”, que una vez declarada, habilita la asistencia extraordinaria de la
Nación a las provincias. Además, se potenció un organismo de concertación de políticas, denominado “Consejo Federal
de Educación”. Se trata de un organismo de naturaleza inter-jurisdiccional, integrado por el Ministro de Educación
nacional y por sus pares provinciales. Algunas de sus resoluciones pueden resultar de cumplimiento obligatorio para
todas las provincias, novedad de significación que apunta a fortalecer la unicidad del sistema educativo (Nosiglia, 2007;
Ruiz, 2009). Sin embargo, la distribución de funciones con base territorial no fue alterada esencialmente en los últimos
años (Muscará, 2013). Por tanto, al cierre del ciclo progresista las provincias y la Ciudad de Buenos Aires continuaban
teniendo a su cargo la prestación del servicio educativo, incluyendo el pago de salarios docentes, el mantenimiento de
la infraestructura y la provisión de los insumos que requiere la gestión del sistema. Además, eran competentes para
aprobar el currículo de los diversos niveles y modalidades en el marco de lo acordado en el Consejo Federal de
Educación, y de supervisar a las instituciones privadas.
En cuanto a la relación público-privada, en Argentina continúa vigente una política tradicional –iniciada en el año 1947-
que concede aportes financieros estatales para sufragar los salarios docentes de establecimientos privados. Sobre este
objeto la LEN innova parcialmente, al indicar que las asignaciones se decidirán en base a “criterios objetivos de justicia
social”. A pesar de ello, las pautas de distribución de los subsidios entre las diferentes escuelas no son transparentes
y exhiben notorias asimetrías, por lo que han sido calificados como “una gran caja negra” (Feldfeber et al, 2018:22).
Si bien ciertos márgenes de autonomía de los establecimientos educativos habían sido propiciados en la reforma de los
años noventa -a través de los denominados “Proyectos Educativos Institucionales”-, se ha argumentado que dichos
proyectos no lograron ampliar la participación ni ambientar procesos de reflexión críticos sobre la realidad y las
posibilidades de transformación de las escuelas (Bentancur, 2008b; Gorostiaga, 2007). Ya dentro del ciclo progresista,
bajo la categoría de “instituciones educativas” la LEN plasmó un amplio listado de competencias de los centros, que
por primera vez aparecieron con un grado significativo de desarrollo en la normativa nacional. Entre esas competencias,
figuran algunas que refieren a la identidad y el perfil del centro educativo (definición de su proyecto, establecimiento de
“adecuaciones curriculares”, desarrollo de la autoevaluación, etc.), y otras que atañen a la definición de códigos de
convivencia y a la articulación de la escuela con centros educativos de la zona, con el medio y con otras prestaciones
sociales.
Por último, merecen destaque las disposiciones legales que aluden a la “gestión democrática” de esos centros
educativos, contemplando la participación de docentes y estudiantes en su conducción y en la definición de su proyecto
institucional. Por su parte, en el nivel de la dirección del sistema se establecieron Consejos Consultivos del Consejo
Federal de Educación, con participación de múltiples colectivos sociales.
3
También se aprobó -en el año 2005- la Ley de Educación Técnico Profesional, Nº 26.058, que por su especificidad no se aborda aquí.
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Brasil
Aunque en este país pervivieron la Constitución del año 1988 -que dedica varios artículos a la educación- y la Ley de
Directrices y Bases de la Educación (LDBE) del año 1996, durante los gobiernos “progresistas” se aprobaron dos
enmiendas constitucionales relativas a nuestro objeto de estudio (Nº 53/2006 y 59/2009), y un nuevo Plan Nacional de
Educación en el año 2014.
En materia programática, la Constitución de finales de los ochenta anticipó definiciones y desarrollos propios de un
enfoque de derechos, que se desarrollarían años más tarde en otras piezas legales nacionales –especialmente
ampliando responsabilidades del gobierno federal para el aseguramiento de esos derechos-, y que se corresponden
con la orientación que se adoptaría posteriormente en las normas de otros países de la región.
En cuanto a su estructura territorial, el sistema educativo brasileño tradicionalmente se ha plasmado de manera
descentralizada, privilegiando el rol de los estados federados y de los municipios. Estos últimos son los encargados de
gestionar la educación básica en sus respectivos territorios. Si bien la distribución de competencias entre los diferentes
niveles de gobierno no se alteró sustancialmente en la última década, sí se ha verificado cierta ampliación de las
responsabilidades del Estado Federal. Particularmente, con la aprobación de la Enmienda Constitucional Nº 53/2006 se
expandieron las políticas de cooperación inter-jurisdiccional. A partir de ese momento, un fondo federal de
financiamiento y desarrollo preexistente, denominado FUNDEF, se extendió de la Enseñanza Fundamental al conjunto
de la Enseñanza Básica, cambiando su denominación en consonancia (“FUNDEB”) (Oliveira, 2009). El objetivo de esta
modificación fue el de compensar a financieramente a los municipios que cuentan con menos recursos para invertir en
educación, y tienden a registrar los peores resultados educativos (Donoso Díaz et al, 2016). Como consecuencia de la
aplicación de este nuevo instrumento, se redujeron las notorias asimetrías preexistentes en el gasto por alumno: en
2006, diez estados duplicaban (o más) el mínimo nacional, en tanto en 2014 solamente un estado registró un valor por
alumno que superaba en más de un 50% ese mínimo (Farenzena et al, 2018: 8).
Por su parte, la Enmienda Constitucional Nº 59/2009 estableció la necesidad de fijar formas de colaboración entre la
Unión, los Estados y los Municipios para asegurar la universalización de la enseñanza obligatoria (acotada previamente
a Estados y Municipios). En la misma dirección, el Plan Nacional de Educación aprobado en el año 2014 contempló la
promoción de “acciones integradas” para el conjunto del sistema educativo, y una instancia permanente de negociación
y cooperación entre la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios (Oliveira, 2021). Además, fijó metas de
inversión pública en educación en relación al producto nacional. Por último, corresponde señalar la introducción del
“Índice de Desenvolvimiento de Qualidade da Educação Básica” (IDEB) en el año 2007, como indicador del cumplimiento
de metas acordadas centralmente para el flujo escolar y el desempeño de los estudiantes en las pruebas de aprendizaje
(Castro, 2009). Pero a pesar de todas estas innovaciones, siguen siendo las relaciones políticas intergubernamentales
las que continúan determinando los mayores o menores niveles de cooperación entre las distintas jurisdicciones en la
gestión del sistema educativo (Farenzena, 2012).
La relación entre el Estado y la enseñanza privada en Brasil está regulada constitucionalmente. Allí se establecen
algunas modalidades restringidas de acceso al financiamiento público para las escuelas comunitarias, confesionales y
filantrópicas. El advenimiento del Partido de los Trabajadores al gobierno no alteró estas pautas tradicionales de
subvenciones públicas al sector privado, e incluso en ciertos rubros las expandió (a prestadores privados de educación
especial e infantil que operan en convenio con estados y municipios, y de enseñanza técnica de nivel medio) (Melo y
Duarte, 2011).
4
Las competencias efectivas de los centros educativos son escasas, a pesar de que la Constitución de 1988 propugna
la “gestión democrática” de la educación, y que la LDBE de 1996 determina que las unidades escolares contarán con
grados progresivos de autonomía pedagógica y administrativa y de gestión financiera. El Plan Nacional de Educación
aprobado en 2014 propendió a acelerar este proceso, al promover la autonomía financiera de las escuelas mediante el
traspaso directo de recursos según “criterios objetivos”.
Las novedades han sido mayores en relación a la participación social en las políticas educativas. Varios programas se
orientaron a favorecer el establecimiento de acuerdos entre distintos grupos y actores en la base del sistema (Lins de
Azevedo, 2009)
5
. En el nivel macro, a partir del año 2008 el gobierno federal convocó y financió tres Conferencias
Nacionales de Educación, dotadas de una muy amplia participación social y destinadas a tratar temas tan relevantes
4
A través del ya referido “FUNDEB” y del Programa Nacional de Acceso a la Enseñanza Técnica y al Empleo (PRONATEC), del año 2011.
5
Los más importantes fueron: el Programa de Apoyo a los Dirigentes Municipales de Educación, el “Pró-Conselho” (destinado al fortalecimiento
de los Consejos Municipales de Educación) y el Programa Nacional de Fortalecimiento de los Consejos Escolares.
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como la creación de un sistema nacional de educación y la elaboración del Plan Nacional de Educación (Krawczyk,
2008; Silva et al, 2005).
Chile
Bajo los dos períodos de gobierno encabezados por Bachelet, en Chile se aprobaron varias leyes que afectaron -con
distintos grados de novedad- rasgos importantes de la estructura y gestión del sistema proveniente del régimen
dictatorial. Entre ellas, la Ley de Subvención Escolar Preferencial Nº 20.248 de 2008 (LSEP), la Ley General de Educación
Nº 20.370 de 2009 (LGE), la Ley de Inclusión Escolar Nº 20.845 de 2015 (LIE) y la Ley de Creación del Sistema de
Educación Pública Nº 21.040 de 2017 (LCSEP).
6
La LGE de 2009 derogó la mayor parte de las disposiciones de la LOCE de 1990, aunque no los lineamientos básicos
sobre los que se estructuró el sistema educativo en las décadas previas. Sus innovaciones son visibles en múltiples
aspectos programáticos. Establece un amplio catálogo de principios y fines para la enseñanza, define derechos y
deberes de los miembros de la comunidad educativa y, particularmente, a la educación como un derecho de las
personas, e incorpora a los derechos humanos entre los fines y objetivos de la educación. No obstante, pervive la
raigambre de la reforma liberal precedente en varios rasgos. En primer lugar, en el aseguramiento del derecho de los
padres a la elección de establecimiento educativo para sus hijos. Segundo, en la reedición de una formula muy amplia
de libertad de enseñanza a favor de los prestadores privados del servicio, aunque extendiendo al mismo tiempo los
derechos y garantías de los estudiantes y de sus familias en tanto contrapartes de aquellos. Se incorporó, por otro lado,
un catálogo de deberes del Estado más amplio que el preexistente, incluyendo el aseguramiento de la calidad de la
educación, de la igualdad de oportunidades y de la inclusión educativa (Bentancur, 2013).
Casi sobre el final del período en estudio se introduce un cambio en la compleja ingeniería institucional de la educación
chilena, que procura morigerar las inequidades resultantes de la municipalización de los establecimientos educativos.
Nos referimos a la LCSEP del año 2017, que creó el “Sistema de Educación Pública”. La norma no re-estatiza las
escuelas, pero delinea una estructura reticular que propende a un sistema educativo más integrado. Para ello se
concibieron instancias intermedias entre los ámbitos municipal y nacional: los “Servicios Locales de Educación Pública”,
que de manera progresiva –con horizonte en el año 2025- agruparían escuelas y liceos de varias comunas, y brindarían
apoyo pedagógico y administrativo a los establecimientos. También se creó una Dirección de Educación en el ámbito
del Ministerio respectivo, de la que dependerían los Servicios Locales, procurando así una conducción estratégica del
Sistema y la coordinación y monitoreo de los servicios (Donoso-Díaz, 2020).
La LSEP de 2008, por su parte, puede concebirse como un dispositivo de refinamiento de la política de financiamiento
de establecimientos particulares con fondos públicos, que fue heredada de la LOCE. La “preferencia” a la que refiere
su denominación supone un aporte estatal de mayor cuantía para los establecimientos que reciben a estudiantes
provenientes de hogares de estatus socioeconómico bajo, e introduce varias disposiciones que procuran evitar sesgos
de selección contra los estudiantes por parte de los “sostenedores” de los colegios, en razón de su procedencia o
antecedentes. No obstante, hubo que esperar hasta el año 2015 para que, a través de la LIE, se comenzara a modificar
de manera más significativa el régimen de financiamiento de la educación chilena. Por un lado, esta ley creó el “Sistema
de Admisión Escolar”, régimen centralizado de asignación de cupos escolares de carácter obligatorio para todos los
establecimientos que reciben aportes financieros del Estado (Palma Irarrázaval, 2021). Por otro lado, la LIE dispuso que
el Estado implantara, de forma progresiva, la enseñanza gratuita en los establecimientos subvencionados o que reciben
aportes permanentes. Las organizaciones que sostienen estos establecimientos no podrían tener fines de lucro, y los
recursos percibidos estarían exclusivamente afectados al cumplimiento de los fines educativos. A pesar de que estas
reformas regularon de forma más estricta a la oferta educativa privada, se han mantenido el modelo de oferta y
demanda, el mecanismo del
voucher
y la rendición de cuentas de los establecimientos basada en los resultados
educativos (Falabella, 2021).
En la base del sistema, los establecimientos educativos continuaron contando con un amplio rango autonómico, que
incluye la dimensión curricular. La LGE estableció que el Ministerio de Educación deberá elaborar planes y programas
de estudios para los niveles de educación básica y media, pero que a su vez los establecimientos educacionales podrían
desarrollar sus propios planes y programas de estudio, en la medida en que no fueran objetados por dicho Ministerio.
6
En la medida en que en este trabajo se estudian las transformaciones educativas impulsadas por gobiernos nacionales de signo progresista, no
se incluye en el análisis la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Escolar del año 2011, aprobada bajo el gobierno de centro-derecha
de Sebastián Piñera.
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Si bien desde el año 1995 existían algunos mecanismos que contemplaban la participación social,
7
ellos no se tradujeron
en experiencias efectivas (Cornejo et al, 2007:38). Posteriormente, las piezas legislativas aprobadas en los dos
gobiernos de Bachelet expandieron los canales de participación de la sociedad civil en las decisiones educativas. Así,
la LGE dispuso que los establecimientos educacionales promoverán la participación de todos los miembros de la
comunidad educativa, en especial a través de la conformación de centros de alumnos y de padres y apoderados, de
consejos de profesores y consejos escolares. Y la LCSEP también apuntó a favorecer un mayor involucramiento de todos
los actores con el propósito de fortalecer proyectos educativos con pertinencia local, vinculando las instituciones
políticas que diseñan la política educativa (Ministerio de Educación, Dirección de Educación Pública, Secretarías de
Educación) con las comunidades de base (directores de escuela, docentes, estudiantes, etc.) (Baleriola et al, 2022). En
el vértice superior del sistema, la participación se canalizaría por medio del Consejo de la Sociedad Civil, alojado en la
órbita del Ministerio de Educación, con carácter de organismo autónomo y consultivo.
8
Uruguay
En Uruguay se aprobó en el año 2008 la Ley General de Educación Nº 18.437 (LGE), que establece los arreglos
institucionales del sistema pero también consagra definiciones, fines y orientaciones generales de la educación, sus
principios y las bases de la política educativa nacional. Esta norma categoriza a la educación como un derecho humano
fundamental, cuyo goce y ejercicio es de interés general y deberá ser garantizado por el Estado, en términos de calidad
y continuidad durante toda la vida. Asimismo, la Ley califica a la educación como un bien público y social. Si bien la
educación uruguaya tiene una larga tradición de carácter pública, no existía hasta esa fecha un catálogo de derechos
de los ciudadanos y deberes del Estado con tal nivel de desarrollo.
Por disposición constitucional del año 1967 la enseñanza pública no universitaria está regida por un Consejo Directivo
Autónomo, que dirige un organismo actualmente denominado Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP).
En su seno, existían además sendos Consejos Desconcentrados, con competencias sobre los distintos niveles de la
enseñanza. Esta es una configuración distintiva del sistema uruguayo: la autonomía de esos Consejos supone que no
están sometidos a ninguna forma de supervisión jerárquica de las autoridades políticas. La Constitución vigente
establece también que existirá una forma –no precisada- de coordinación de la educación. Los sucesivos gobiernos del
Frente Amplio mantuvieron y desarrollaron esa arquitectura institucional. Por un lado, reservaron parte de los cargos
directivos de la ANEP a miembros elegidos directamente por los docentes del sistema. Por otro, ensayaron una
ampliación de los resortes de coordinación interinstitucionales, mediante la creación o potenciación de varios
organismos de esa naturaleza (Bentancur, 2012).
La multiplicidad de organismos que se distribuyen competencias sobre bases funcionales no tiene una contrapartida
territorial: la amplia mayoría de las decisiones educacionales son tomadas centralmente por las autoridades de ANEP
radicadas en la capital (Mancebo, 2012). La Ley del año 2008 introdujo algunas novedades en la línea de la
descentralización, como la creación de las Comisiones Coordinadoras Departamentales de la Educación, integradas por
representantes de cada gobierno departamental, la Universidad estatal y varios Consejos e Institutos de ANEP. Pero sus
atribuciones no son sustantivas, y por ende no afectan la histórica matriz centralista del sistema educativo uruguayo.
En cuanto a las relaciones entre el sector público y el sector privado en la provisión y el financiamiento de la educación,
es preciso anotar que tradicionalmente la única contribución fiscal consistió en la exoneración de impuestos a sus
actividades. Sin embargo, durante el gobierno del Frente Amplio se financió la ampliación de la cobertura en el nivel
preescolar a través de convenios con organizaciones de la sociedad civil, y se aprobó un mecanismo de exoneración
impositiva para las donaciones de empresas a entidades privadas de enseñanza. Estas formas de privatización, que
han sido denominadas como “incipientes” o “latentes” (Verger, Moschetti y Fontdevila, 2017), se motivaron en
carencias de la oferta estatal, sea por falta de infraestructura y recursos (en la educación inicial), o por dificultades en
la diversificación y adecuación de los formatos educativos (en la educación media destinada a estudiantes de baja
extracción socio-económica) (Bordoli et al, 2017).
Si se atiende al estatus y a las competencias de los centros educativos, debe señalarse que, a diferencia de lo sucedido
en otros países de la región, la reforma educativa uruguaya de los años noventa no apostó a la ampliación de los
márgenes autonómicos de las escuelas (Bentancur, 2008b; Mancebo, 2002). La LGE, por su parte, reconoció a los
centros educativos como ámbitos institucionales con competencias y recursos propios, y no sólo como meros
7
Nos referimos al Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM), instaurado por la Ley Nº 19.410.
8
Se trata de una figura institucional más general creada por la Ley Nº 20.500 del año 2011, de “Asociaciones y Participación Ciudadana en la
Gestión Pública”.
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implementadores de políticas definidas por la cúpula del sistema. Esas competencias no se establecieron
taxativamente, sino que la ley refirió a sus objetivos generales: fortalecimiento pedagógico, de recursos docentes y no
docentes y financieros. Aunque no alteró los patrones dominantes de la gestión del sistema, esta innovación significó
un paso acotado pero significativo hacia cierto nivel de autonomía de gestión de las escuelas y liceos.
Por último, la participación de los educandos, familias, docentes y de la sociedad en general fue consignada a texto
expreso en la LGE como uno de los principios básicos de la educación pública. En consonancia con esta norma
programática, fueron múltiples los espacios de participación social incorporados en la Ley, insertados en distintos
niveles del sistema y transitando mayoritariamente por los andariveles del asesoramiento y de la consulta. Entre ellos,
un Congreso Nacional de Educación, en carácter de instancia de debate; una Comisión Nacional de Educación, de
conformación amplísima con representantes públicos y privados, como ámbito nacional de deliberación sobre políticas
educativas; y Comisiones Consultivas de los consejos directivos del sistema, integradas por funcionarios, padres y
estudiantes (ampliadas a representantes de empresarios y trabajadores en la enseñanza técnica). En la base del
sistema, se instituyeron Consejos de Participación en cada centro educativo, que se integrarían por estudiantes,
docentes, padres y madres y representantes de la comunidad. Estos dispositivos de construcción de políticas, de tipo
bottom up,
contrastaron deliberadamente con la estrategia verticalista (
top-down
) con la que se implementó en el país
la reforma educativa de los años noventa (Aristimuño et al, 2020).
Una mirada comparada a los cambios en la normativa educativa
Corresponde ahora ensayar algunas respuestas a las tres interrogantes propuestas más arriba, sobre la orientación e
intensidad de las transformaciones educativas introducidas durante el ciclo progresista. Con ese objetivo, procuraremos
categorizar la evolución de las políticas en torno a las cinco variables de políticas seleccionadas, en relación a una línea
de base establecida en el momento de inicio de cada uno de los gobiernos de ese signo político.
Las variables y sus respectivos valores posibles, construidos sobre la base de la información consignada en el apartado
anterior, son los siguientes:
a. Delimitación del derecho a la educación y de los deberes del Estado con la educación: expansión / retracción.
b. Distribución de competencias entre esferas y entidades gubernamentales (dimensiones territorial y
funcional): centralización / descentralización/ continuidad.
c. Financiamiento con fondos públicos del sector privado de la enseñanza: expansión / retracción/ continuidad.
d. Competencias y prerrogativas de los centros educativos: expansión / retracción.
e. Participación social en las políticas educativas: expansión / retracción.
9
Los resultados se sintetizan en la Tabla que sigue.
Tabla 1. Tendencias en la regulación de los sistemas educativos
del Cono Sur en la “era progresista”
Derechos y deberes
del Estado
Distribución de
competencias
Financiamiento
del sector privado
Competencias
de los centros
Participación
social
Argentina
expansión
centralización
continuidad
expansión
expansión
Brasil
expansión
centralización
expansión
expansión
expansión
Chile
expansión
centralización
retracción
continuidad
expansión
Uruguay
expansión
continuidad
expansión
expansión
expansión
Fuente: Elaboración propia
9
Corresponde realizar dos precisiones de naturaleza operativa: 1. cuando existieron algunas variaciones en uno de los ejes que no resultaron de
significación, igualmente se registró como valor “continuidad”; 2. en todos los casos, se determinó el valor de cada variable atendiendo a las
tendencias derivadas de las normativas del período en estudio, y no a las características predominantes del sistema. Se trata de valores relativos,
asignados en relación al punto de partida de las políticas preexistentes.
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De la tabla comparativa surge, en primer lugar, una consistente tendencia a la ampliación de las competencias estatales,
verificada en los cuatro países. Esta “re-estatalización” de atribuciones aparece como alternativa frente a otras dos
dinámicas preexistentes: la mercantilización de la educación, por un lado, y la descarga de responsabilidades en
unidades territoriales sub-nacionales, por otro.
El avance del Estado sobre el mercado como regulador de la prestación de los servicios educativos se sustentó sobre
el afianzamiento de un nuevo “concepto estelar” (Braslavsky, 1997): el “derecho a la educación”. Y en la medida en
que se lo categorizó como un derecho humano fundamental, crecieron de manera correlativa las responsabilidades que
las legislaciones hicieron recaer sobre los Estados, algunas de las cuales habían sido antes transferidas o delegadas a
entidades subnacionales.
Pero en ninguno de los tres países de la región que en las décadas precedentes habían descentralizado sus sistemas
educativos (Argentina, Brasil y Chile), esta nueva tendencia supuso una re-centralización lisa y llana de competencias,
ni la derogación de las transferencias implementadas en la década del noventa. Por el contrario, se correspondió con
la orientación que Rivas y Sánchez (2016) categorizaron como “recentralización estratégica”. Los gobiernos nacionales
tendieron a ampliar su accionar más como “directores” que como “prestadores” del servicio, asumiéndose como
responsables en última instancia de la integralidad del sistema, de sus resultados y financiamiento, y no como
implementadores directos de las políticas. Este movimiento se distanció de las formas directas de intervención que
fueron características del estado de bienestar reinante hasta los años setenta y de su traducción en formatos clásicos
de “estados docentes”. Más bien, la nueva dirección se acompasa con corrientes en auge en la administración pública
-tales como el Nuevo Gerenciamiento Público-, que propugnan que los estados “deben tomar el timón, pero no los
remos” en las distintas arenas de políticas (Osborne y Gaebler, 1992).
Puede llamar la atención del observador la ampliación del financiamiento con fondos públicos a prestadores de
enseñanza privados, en vista de la impronta predominantemente estatista de estos gobiernos. El financiamiento a
privados se mantuvo en países como Argentina, en el que tiene una larga tradición –y por tanto podría juzgarse
improbable su revocación-, pero además se expandió con modalidades novedosas en Brasil y Uruguay. Un estudio
comparativo refiere a los tres casos como de “alianza pública privada histórica” (Argentina), “privatización incremental”
(Brasil) y “privatización latente” (Uruguay) (Verger, Moschetti y Fontdevila, 2017). Por cierto, en ninguno de estos tres
países se alteraron los patrones históricos dominantes, ni se ensayaron soluciones mercantilistas radicales. Aun así,
estos cambios marginales podrían categorizarse como una forma de privatización residual, que contribuye a integrar la
prestación estatal del servicio con aportes privados complementados desde el estado. En el otro extremo podemos
situar a Chile, que desde los años ochenta expresó bastante fielmente el modelo privatista y que durante el “giro a la
izquierda” comenzó a redefinirlo y a regularlo más estrictamente, aunque sin abandonarlo.
También debe anotarse la propensión a ampliar los cometidos y competencias de los centros educativos, con la obvia
excepción de Chile que ya había avanzado en esa dirección en la etapa anterior. En ninguno de los otros tres países ese
empoderamiento conllevó la transferencia de las competencias más sensibles, como es el caso de las definiciones
curriculares. Más bien, su nuevo protagonismo se asoció con la definición de proyectos educativos propios limitados al
perfilamiento de las orientaciones comunes, a la convivencia y relacionamiento con el medio, o a la administración de
algunos recursos para su operativa regular. Por ende, tampoco en este eje se asistió a un cambio sistémico, sino a
novedades que tendieron a desarrollarse en forma aislada.
Resulta notoria la expansión de los espacios de participación social en el proceso educativo. En algunos casos esa
participación fue de carácter consultivo, en otros se reconoció a los representantes de la sociedad civil la facultad de
iniciativa para ciertas políticas, o se les atribuyó competencias de contralor y fiscalización. Tampoco fue uniforme el
nivel en el que se practicó esa apertura a la sociedad civil: desde la cúpula hasta la base del sistema, según los casos.
Pero todas estas manifestaciones abonaron una tendencia de apertura a la participación de individuos y colectivos
sociales, en un campo históricamente hegemonizado por gobernantes, cuadros burocráticos, docentes y –más
recientemente- expertos.
Como primera conclusión y teniendo en cuenta los puntos de partida diferenciales de cada país, la comparación del
signo de las tendencias de políticas implementadas en los cuatro países durante el “giro a la izquierda” arroja un listado
de coincidencias y regularidades bastante significativas en lo relativo al gobierno y estructura de los sistemas.
Profundizamos sobre ellas en el apartado que sigue.
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Conclusiones: los legados del progresismo en la institucionalidad educativa
A partir del análisis comparado que se acaba de presentar, nos hallamos en condiciones de identificar algunos patrones
comunes en la orientación de las políticas educativas de los cuatro países durante el ciclo progresista.
En primer lugar, la legislación constituyó un instrumento privilegiado de política pública al que todos recurrieron. En
Argentina, la LEN del 2006 y la LFE del 2005; en Brasil, las enmiendas constitucionales de los años 2006 y 2009; en
Chile –con mayor énfasis aún-, la LGE del 2009, la LSEP del 2008, la LIE del 2015 y la LCSEP del 2017; y en Uruguay,
la LGE del 2008. Estas normas tradujeron orientaciones generales de los gobiernos y crearon un marco general capaz
de influir en el comportamiento de actores y en el desempeño de las instituciones.
Esta ola normativa trasluce una recuperación del rol del Estado en el campo educativo, contundente en términos
discursivos, pero que también se expresó en la instauración de mecanismos específicos de regulación. El mayor
protagonismo estatal apareció asociado a la reivindicación del derecho a la educación en tanto derecho humano
fundamental, que el Estado tutela como responsable y garante. En una dimensión, esta expansión cuestiona reductos
previamente confiados a regulaciones de mercado (tal el caso de Chile); en otra, supone una revisión parcial de
competencias antes atribuidas a circunscripciones sub-nacionales (en Argentina, en Brasil). Es cierto, empero, que los
desarrollos conceptuales en torno al derecho a la educación reclaman para su goce efectivo el cumplimiento de las
llamadas “4 A”: asequibilidad, acceso, aceptabilidad y adaptabilidad de los sistemas educativos (Tomasevski, 2001).
Desde esta perspectiva, la consagración legal del principio constituye apenas un primer paso, sin duda relevante, pero
inserto en un proceso multidimensional complejo que los cuatros países recorrieron con especificidades (Gluz,
Rodrigues y Oliveira, 2018).
Se registra también una tendencia nítida a la extensión legal de los ciclos obligatorios, incluyéndose en todos los casos
a la educación media superior y, con variaciones, a tramos de la educación inicial. Las nuevas normativas, junto a otros
instrumentos de política, consiguieron una expansión efectiva en el acceso a la educación obligatoria, sin perjuicio de
lo cual ninguno de los países logró superar la selectividad de sus sistemas a lo largo de las trayectorias educativas de
los niños, adolescentes y jóvenes.
Sugestivamente, en tres de los cuatro casos nacionales (Argentina, Brasil y Uruguay) se constata el empleo de dos
instrumentos de políticas generalmente asociados a concepciones neoliberales del gobierno de la educación: la
expansión del financiamiento público a prestadores privados, y cierta descentralización de competencias hacia los
centros educativos. Sin embargo, no deben sobreestimarse estas novedades. En Brasil y Uruguay los fondos públicos
dirigidos a privados son todavía marginales en relación al presupuesto educativo, y en Argentina simplemente se ha
continuado con un esquema de apoyo a colegios privados (mayoritariamente católicos) de muy larga data. Algo parecido
puede decirse del empoderamiento de los centros educativos: sus competencias son residuales en relación a las
alojadas en los estados nacionales, provincias, estados o municipios. No es casual que sea en Chile, país que sí había
avanzado más audazmente en esa dirección en las décadas anteriores, donde el impulso privatizador y descentralizador
se sofrena, aún sin revertirse.
En la dimensión procedimental de la hechura de las políticas, y como se anotó más arriba, aparece como tendencia
regional la expansión de los espacios de participación social, tanto en la construcción de las reglas de juego del
subsistema (leyes, planes nacionales de educación), como en la propia implementación de las políticas a través de
diversos organismos coparticipados.
Más allá de estas tendencias comunes, el desarrollo de las políticas educativas en el período evidencia diferencias
según la forma de organización del Estado. En efecto: en contraposición al carácter unitario de Chile y Uruguay, el
federalismo de Argentina y Brasil –especialmente de este último- emerge como una variable significativa en los
procesos de construcción de las políticas públicas en educación. Por ende, cualquier identificación de tendencias debe
reconocer las divergencias de base territorial, que no hemos abordado aquí en profundidad.
Una vez identificadas estas tendencias, pueden ensayarse algunas respuestas a las interrogantes previamente
planteadas, acerca de la medida en la cual las políticas educativas de la era progresista han innovado en relación a las
configuradas durante los gobiernos de centro-derecha de la década de 1990.
Si se atiende al plano procesal, la ya referida adopción de una estrategia participativa para la gobernanza del sistema
representó un rasgo de cambio importante. Además de procurar bases más amplias para la legitimación de las políticas,
operó también como un dispositivo de re-jerarquización de la influencia de distintos colectivos de actores. Los
organismos internacionales que contribuyeron a financiar las reformas de los noventa perdieron protagonismo, y lo
ganaron distintas organizaciones sociales más o menos estructuradas, cuyo catálogo y peso específico varió de país en
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país: movimientos estudiantiles, organizaciones asociadas a iglesias, representantes de grupos sociales diversos,
asociaciones de la enseñanza privada, agrupaciones regionales, etc. En particular, los docentes recuperaron poder de
negociación en la mesa de definición de las políticas, a través de sus sindicatos o de otras expresiones colectivas. El
rol de los partidos políticos se tiñó en todos los casos con esta impronta, si bien con variantes en su capacidad de liderar
este proceso de construcción política complejizado: más relevante durante los gobiernos kirchneristas en Argentina y
en el último período de Bachelet en Chile, más acotada en las experiencias del Frente Amplio en Uruguay y de ciertos
tramos de los gobiernos del Partido de los Trabajadores en Brasil.
Más allá de la innovación en los procedimientos de construcción de las políticas, es más cuestionable que esas
estrategias prohijaran transformaciones importantes en las matrices educativas heredadas de los gobiernos
precedentes.
La respuesta a esta última interrogante demanda ciertos resguardos por cuanto –como ya se indicó- los puntos de
partida para los gobiernos progresistas fueron diferentes, principalmente en relación al rol regulador del Estado, por un
lado, y del mercado, por otro. En las vísperas del ciclo en estudio se ubicaba en un extremo a Uruguay, con su educación
todavía “estadocéntrica”; en el otro aparecía Chile, que mantenía la matriz de mercado implantada en los años ochenta
por el régimen pinochetista. En posiciones intermedias, se encontraban Argentina y Brasil, cuyos sistemas habían
avanzado en su descentralización territorial, pero no adoptaron estrategias privatizadoras de nueva generación. Estas
herencias contribuyen a explicar los distintos rangos de innovación en cada país, por lo cual ese impulso de “regreso
del Estado” tuvo alcances y características distintas en cada uno de ellos, que no deben subestimarse.
Aún con esta salvaguarda, del análisis de tendencias reseñado surge que los cuatro países han ensayado, con mayor o
menor amplitud, cambios institucionales durante los gobiernos progresistas, y que esos cambios alumbran algunas
regularidades de significación como las destacadas.
Sin embargo, el analista debe resistirse a asumir ligeramente que el cambio en algunas tendencias supone una
sustitución modélica. En primer término, porque las modificaciones normativas no necesariamente se plasman en la
práctica de acuerdo a la letra de las leyes.
10
Como se ha señalado con lucidez, “la sola sanción de leyes no modifica la
educación. Son las políticas de gobierno del sistema y las prácticas educativas de las instituciones y actores concernidos
las que modifican la educación. Ni las políticas ni las prácticas se modifican como espejo de la normativa” (Terigi, 2016:
11).
Pero aun circunscribiendo el análisis a la regulación formal, si se repara en la intensidad e impacto de los cambios
difícilmente pueda argumentarse que las políticas de la última década han supuesto: a) una redefinición de los patrones
históricos de la regulación de los sistemas educativos de cada uno de los cuatro países; ni b) un operativo reformista
de igual amplitud y ortodoxia que el implementado en los años noventa.
En efecto: si se pone en relación estos cambios con las tendencias de larga duración, es evidente que los sistemas
educativos al final de la “década progresista” eran todavía plenamente reconocibles en sus patrones y características
fundamentales, tal como fueron delineados históricamente. Estas transformaciones de comienzos del siglo XXI se
trataron más bien de readaptaciones o redireccionamientos, que de clausuras y creaciones. El tópico de la distribución
de competencias entre gobiernos nacionales y entidades territoriales es un buen ejemplo de esto: no se restauraron las
configuraciones más típicamente centralistas, sino que se arbitraron mecanismos para un mayor protagonismo del
centro en la coordinación de las tareas de la periferia. La tónica es similar en la gestión del eje público – privado, o en
la propia estructura de los ciclos educativos reformados previamente. En las líneas de empoderamiento de los centros
de enseñanza puede advertirse una continuidad con políticas ya ensayadas en los noventa, aunque luego se las
inscribiera en una lógica política más preocupada por la participación que por la individualización. Tal vez el intento
más disruptivo fue el promovido durante la segunda presidencia de Bachelet, aunque lo más importante de su
reingeniería institucional se aprobó sobre el final de su mandato y el alcance de su implementación efectiva se diluyó
luego con el cambio de signo político en el gobierno. Más allá de esta reserva, las últimas reformas chilenas también
pueden ser afiliadas al citado patrón de readaptación o ajuste del modelo existente, en lugar de promover su sustitución
lisa y llana.
10
A título de ejemplo: la racionalización de las subvenciones estatales a los establecimientos privados en Argentina, la ejecución del Plan Nacional
de Educación en Brasil, la constitución del Sistema de Educación Pública en Chile o de los Consejos de Participación en Uruguay, fueron medidas
con un grado de implementación efectiva apenas parcial.
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Parece existir, entonces, un tránsito que en el análisis institucional se conoce como “dependencia del rumbo” (North,
1990): los cauces establecidos en las décadas anteriores, limitaron los nuevos flujos en la etapa progresista. En algunos
casos, inclusive, las normas que originaron esos legados son de rango constitucional, lo que hace aún más improbable
su sustitución. En otros casos, probablemente las mejores explicaciones se relacionen con estimaciones de costos y
beneficios, y con el poderío relativo de los actores involucrados. Estas continuidades se advierten especialmente en las
líneas de políticas vinculadas a estructuras e instrumentos.
Las novedades, pues, son mayores en las otras dimensiones: la programática, comprendiendo la enunciación de fines,
derechos y garantías derivados del enfoque de la educación como derecho; y la procedimental, plasmada en la apertura
parcial del proceso decisorio de las políticas educativas a un mayor número de actores sociales.
El legado institucional de los gobiernos progresistas en el campo educativo resultó, entonces, perdurable en la
legitimación de un discurso finalista sobre la educación, de difícil reversión, e innovador en las estrategias de
construcción de las políticas. Sin embargo, sus limitaciones para reestructurar las variables estructurales heredadas
vulneraron su capacidad transformadora, con consecuencias puestas en evidencia en el derrotero posterior, conducido
ya por gobiernos de otro signo ideológico.
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