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Censos e indicadores en la medición de las desigualdades
educativas: definiciones y cuestiones conceptuales
problemáticas sobre las fuentes de información
Censuses and Indicators in the Measurement of Educational Inequalities: Definitions and
Conceptual Issues About Data Sources
JANUSZEVSKI, Sebastián Darío
1
Januszevski, S. D. (2025). Censos e indicadores en la medición de las desigualdades educativas: definiciones y cuestiones conceptuales
problemáticas sobre las fuentes de información. RELAPAE, (23), pp. 30-44.
Resumen
La progresiva complejidad de los fenómenos de desigualdad, fragmentación y exclusión social que se trasladan al
sistema educativo ha conllevado la aparición de múltiples mecanismos estadísticos orientados a cuantificarlos. Estas
iniciativas han partido desde diferentes ámbitos, tanto gubernamentales en sus diferentes niveles -nacionales y
jurisdiccionales- como desde otros organismos privados o como parte de programas y convenios de investigación. En
conjunto con ello, la necesidad de dar con indicadores más abarcativos que den cuenta de los aspectos
multidimensionales de estos procesos, surge de la necesidad de superar la medición de las desigualdades a través de
los mecanismos más tradicionalmente utilizados, basadas estrictamente en ingresos. Sin embargo, la aparición de estos
indicadores no se encuentra exenta de observaciones metodológicas y procedimentales. Los múltiples enfoques y
marcos teóricos utilizados, las diferentes formas de operacionalización, las variables utilizadas y los métodos de cálculo
son significativamente diferentes entre unos y otros. Asimismo, prácticamente todos ellos se sostienen sobre fuentes
secundarias de información y son dependientes de la continuidad de las condiciones y características de los
relevamientos originales para su elaboración. Desde un enfoque de derechos, las desigualdades educativas resultan en
un ejercicio diferencial del derecho a la educación, que demanda al Estado políticas públicas de intervención. Aunque
el peso de la información en las diferentes fases de la política pública es central, la desarticulación existente entre los
diferentes mecanismos de relevamiento y producción de información estadística, así como el gran número de
organismos productores de estos indicadores presenta algunos obstáculos para su uso. El presente trabajo aborda, en
primer lugar, el rol del Estado y las políticas públicas, los rasgos de las políticas públicas y el lugar de la información en
estas políticas, con especial énfasis en el rol del Estado frente a los problemas sociales y, especialmente, en las
desigualdades educativas. En segundo lugar, se analiza el conjunto de indicadores que han surgido en los últimos años,
abordando sus aspectos conceptuales y metodológicos como sus fuentes de información. En tercer lugar, se derivan
algunas conclusiones preliminares dando cuenta de la importancia de la coordinación de la producción de la información
estadística y del peso de los censos nacionales de población, vivienda y hogares como instrumentos centrales para el
diagnóstico y como herramientas de política pública
2
.
Palabras Clave: desigualdades, censos, indicadores, estadísticas oficiales, políticas públicas.
Abstract
The progressive complexity of inequalities, fragmentation, and social exclusion, which are reflected in the educational
system, has led to the emergence of multiple statistical mechanisms aimed at quantifying these phenomena. These
initiatives have originated from various spheres, both government at different levels—national and jurisdictional—and
from other private organizations or as part of research programs and agreements. Alongside this, the need to develop
more comprehensive indicators that capture the multidimensional aspects of these processes arises from the need to
move beyond measuring inequalities through the most traditionally used mechanisms based strictly on income.
1
Universidad de Buenos Aires, Argentina / sdjanus@gmail.com / https://orcid.org/0000-0002-0991-8841
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El presente trabajo se inscribe dentro de la tesis doctoral dirigida por el Dr. Guillermo Ruiz.
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However, the emergence of these indicators is not without methodological and procedural considerations. The multiple
approaches and frameworks used, the different forms of operationalization, the variables employed, and the calculation
methods differ significantly. Furthermore, virtually all of them rely on secondary sources of information and depend on
the continuity of the conditions and characteristics of the original surveys for their development. From a rights-based
perspective, educational inequalities result in a differential exercise of the right to education, which demands public
policy intervention from the State. Although the importance of information in the different phases of public policy is
central, the existing disarticulation between the different mechanisms for collecting and producing statistical
information, as well as the large number of organizations producing these indicators, present some obstacles to their
use. This paper first addresses the characteristics of public policies and the place of information in these policies, with
special emphasis on the role of the State in addressing social problems and, especially, educational inequalities. Second,
it analyzes the set of indicators that have emerged in recent years, addressing their conceptual and methodological
aspects as well as their sources of information. Third, some preliminary conclusions are drawn, highlighting the
importance of coordinating the production of statistical information and the importance of national population, housing,
and household censuses as central diagnostic instruments and public policy tools.
Keywords: inequalities, censuses, indicators, official statistics, public policies.
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Introducción
En los últimos años se han desarrollado un gran número de indicadores sociales y educativos como instrumentos para
evaluar las desigualdades de los sistemas educativos. Estos indicadores, que han provenido tanto de iniciativas oficiales
como académicas, han intentado dar un paso adicional a las mediciones existentes alrededor de las desigualdades
sociales y educativas, históricamente ancladas a cuantificaciones de dimensiones materiales o económicas. Asimismo,
organismos internacionales financieros como el Banco Mundial o la OCDE han desarrollado amplias bases de datos que
dan cuenta de estas preocupaciones por medir algunos aspectos de la educación desde una perspectiva internacional
y comparada (Cardoso, 2020; Elfert e Ydesen, 2023). En particular, el Banco Mundial empezó a financiar el desarrollo
de indicadores desde la década de 1980 y amplió progresivamente su banco de datos en treinta años, desde 116
indicadores en abril de 1989 a 1600 en octubre de 2018 (Banco Mundial, 2018).
En parte, la existencia de indicadores que abarcan más de una dimensión responde a necesidades provenientes de
diferentes actores entre los cuales se encuentra el Estado en su dimensión nacional, los estados provinciales, y diversos
actores de la sociedad, de obtener información más acabada y descriptiva de los complejos procesos que hacen a las
desigualdades educativas. Sin embargo, estos indicadores, y en especial su forma de cálculo y medición, de una u otra
forma se apoyan para su construcción sobre información proveniente de fuentes secundarias, en general relevamientos
realizados tanto por los gobiernos nacionales como los provinciales, reflejados en políticas públicas de información
oficial.
Este trabajo pretende realizar un acercamiento a los debates y discusiones contemporáneas sobre a las fuentes de
información utilizadas para la elaboración de indicadores, recuperando la importancia de las estadísticas oficiales para
el diseño de políticas públicas y su relevancia para la Argentina. Para ello, en primer lugar, se realizarán algunas
observaciones sobre la naturaleza de las políticas públicas, en particular los aspectos relativos al uso de datos en
políticas públicas y el rol del Estado. En segundo lugar, se realizará una revisión de algunos indicadores sociales y
educativos desarrollados en Argentina, con especial foco en sus aspectos técnicos y fuentes de información. En tercer
lugar, se realizarán algunas observaciones respecto a los censos como fuente de información, y la necesidad de
encuadrar las iniciativas de medición de las desigualdades en una política pública de información oficial.
1. El uso de información en las políticas públicas
Previo al análisis de los aspectos instrumentales y técnicos de las políticas públicas, Bobbio (1986) provee un aporte
para el análisis de políticas públicas en virtud de su definición de democracia, no por sus fines sino por sus aspectos
procedimentales. En su obra
El futuro de la democracia
, caracteriza una definición mínima de democracia como “un
conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones
colectivas y bajo qué procedimientos” (Bobbio, 1986, p. 14). Desde este punto de vista, se entiende que una política
pública es un conjunto de decisiones colectivas materializadas en acciones y encuadradas en un marco institucional y
normativo que le otorga legitimidad. Asimismo, un primer paso para la comprensión de una política pública es dar
cuenta que en un sistema democrático su legitimidad no proviene solamente de su contenido, sino que además proviene
de su implementación a través de los canales establecidos y en virtud de reglas formalizadas. Aunque el enfoque de
Bobbio no sea eminentemente centrado en las políticas públicas, el análisis realizado de la política (como estructura
institucional, actores y relaciones) y las políticas (como proceso de toma de decisiones colectivas) resulta el fundamento
sobre el cual se apoya la formulación, implementación y legitimación de las políticas públicas en tanto que los aspectos
instrumentales de las políticas públicas se apoyan en una estructura institucional y jurídica.
Sin embargo, a los objetos del análisis propuesto en este trabajo, es necesario retomar también el contenido de las
políticas públicas. El motivo principal de analizar el contenido de las políticas públicas y no solamente el procedimiento
por el cual se definen las políticas públicas es que, como señala Ottone (2005), la ciudadanía en las democracias
modernas supone un conjunto de derechos inalienables. Mientras que originariamente los derechos civiles supusieron
un límite para la acción del Estado, la progresiva expresión normativa nacional e internacional de los derechos humanos
y el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como necesarios para el ejercicio de otros
derechos imprime al Estado la obligación de realizar acciones de promoción de estos derechos. Como señala Ottone:
Estos derechos responden a valores de igualdad, solidaridad y no discriminación. En virtud de ellos y en cuanto
expresión de derechos humanos universales, indivisibles e interdependientes con los civiles y políticos, los
ciudadanos pueden llegar a disfrutar efectivamente de derechos básicos de carácter social, económico y
cultural. Entre ellos se ha reconocido y consagrado, entre otros, los derechos al trabajo, a un nivel de vida
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adecuado, a la salud, la alimentación, el vestido, la vivienda, la educación y la seguridad social. Los DESC
imponen al Estado el impulso de políticas para promoverlos entre quienes no los poseen. El Estado decide y
regula entonces la necesidad de incrementar redistribuir y organizar los recursos de modo más eficiente, sobre
todo en beneficio de grupos o personas que, por sus condiciones desiguales y desventajosas de inserción
social, tienen menos posibilidades de ejercerlos. Para lograr la plena vigencia y universalidad de los DESC en
las sociedades nacionales, los Estados tienden a buscar formas que reduzcan las desigualdades de origen y
las dinámicas que las refuerzan (Ottone, 2005, p. 158)
Desde estas definiciones cobra especial importancia la responsabilidad pública del Estado entonces, en tanto actor
clave para el desarrollo de las sociedades -sin restringir su rol a la definición de los aspectos sociales y productivos
sino asimismo como estructura institucional encargada de distribuir derechos y oportunidades-. Si se ubican las
políticas públicas como aquellos mecanismos y dispositivos desplegados por el Estado -no necesariamente con su
participación exclusiva sino asimismo contemplando la participación de otros actores que eventualmente pueden
acompañar de diferentes formas- orientados a la consecución de un fin o una meta, resulta necesario analizar el
contenido de la política pública.
Si bien existen múltiples definiciones de política pública, en términos generales se hace referencia al conjunto de
dispositivos desplegados por un grupo de actores, entre los cuales a los objetivos de este trabajo se destaca el Estado,
para lograr un objetivo específico. Espinoza (2009), retomando a varios autores, define la política pública de la siguiente
manera:
El concepto de política pública, a su vez, ha sido lucidamente definido por varios autores (Dunn, 1994; Fischer,
Miller & Sydney, 2007; Jenkins, 1978; Parsons, 1995) quienes coinciden en señalar que el concepto en
cuestión ha de ser entendido como un conjunto de decisiones interrelacionadas que son adoptadas por un
actor o grupos de actores políticos que involucran la definición de metas y medios para su logro en el marco
de una situación particular. En palabras de Dunn (1994: 70), las políticas públicas son un conjunto de opciones
colectivas interdependientes que se asocian a decisiones que adoptan los gobiernos y sus representantes y
que se formulan en áreas tales como: defensa, salud, educación, bienestar, previsión social, entre otras. En
cualquiera de las áreas mencionadas existen distintas posibilidades de acciones de política que se vinculan a
iniciativas gubernamentales en curso o potencialmente implementables y que involucran conflictos entre los
distintos actores de la comunidad (Espinoza, 2009, p. 3)
Por otra parte, Oszlak y O’Donnell definen las políticas públicas -llamándolas políticas estatales a fin de denotar el rol
central del Estado-
como una toma de posición frente una determinada cuestión
, que ha sido debatida y ha ingresado
en la agenda pública. Esta toma de posición deriva y se materializa en acciones y decisiones -u omisiones e inacciones-
deliberadas que procuran dar cuenta de esa
cuestión
. El Estado sin embargo no actúa como un neutral en esta toma
de decisiones, sino que se ubica como un actor más -aunque con recursos particulares que otros actores no poseen-
dentro del entramado que rodea la cuestión, con influencia de y hacia otros actores. En el enfoque de Oszlak es
necesario tomar en cuenta el peso del concepto de la burocracia estatal, concebida como “la cristalización institucional
de las políticas públicas y la actividad estatal manifestada mediante agencias burocráticas que, a lo largo del proceso
de implementación, acaban definiendo la naturaleza del estado que materializan” (Oszlak, 2006, p. 7). La burocracia
estatal, entonces, no solamente ejecuta, sino que interviene en el proceso y definición. Resulta de especial interés tomar
en cuenta esta definición en virtud del rol del Estado en América Latina y en Argentina en materia social y educativa.
En la perspectiva de Thwaites Rey (1999), el análisis de las políticas públicas debe anclarse y situarse en un determinado
momento y contexto que condiciona diferentes juegos de poder entre actores. Las políticas públicas por ende no
necesariamente apuntan siempre al
bien común
anteriormente mencionado, sino que, por el contrario, dependiendo
del momento y del contexto, pueden impactar sobre determinadas configuraciones de poder de unos grupos sobre
otros, afectando en forma diferencial en la sociedad, reflejando o cambiando la correlación de fuerzas sociales. Este
enfoque no solamente permite desnaturalizar las políticas públicas, sino que conlleva analizar a quiénes benefician, qué
relaciones de poder pueden resultar cuestionadas o reforzadas, y de qué modos se articulan con el aparato de Estado.
Antes de abordar el uso de información en las políticas públicas, y en particular las políticas públicas basadas en
evidencia, se destaca para este análisis el aporte de F. Isuani (2012). Retomando de Oszlak la aproximación de que el
desarrollo de políticas públicas constituye el núcleo de la actividad estatal, señala que las capacidades estatales se
expresan y ponen en juego en los resultados de estas políticas:
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En términos generales, para que logren traspasar una mera declaración retórica, dichas políticas requieren de
un conjunto de instrumentos con los cuales materializar la intervención estatal en la sociedad haciendo frente
a los diversos problemas sociales. Por ello, las características que adquieran dichos instrumentos habilitaran
—o no— a las diversas instancias estatales para atender las demandas sociales; en otros términos, los
instrumentos de política pública dotan al Estado de las capacidades necesarias para intervenir eficazmente en
la sociedad (Isuani, 2012, p. 58).
Estos instrumentos se definen como “aquellos medios o condiciones básicas y estratégicas sin las cuales el Estado
renuncia a la posibilidad de prevenir, morigerar o resolver los problemas que lo demandan” (Isuani, 2012, p. 58), y los
clasifica en tres tipos: dispositivo normativo, el cual es entendido como las leyes, los decretos y reglamentos que
enmarcan la política pública, su orientación y responsabilidades; el dispositivo de gestión, entendido como la estructura
organizacional y los procesos necesarios para llevar a cabo las actividades y concretar los objetivos previstos, y los
recursos básicos, entendidos como los recursos financieros, tecnológicos y humanos necesarios para que el dispositivo
de gestión alcance los objetivos previstos.
Desde estos enfoques, se concibe entonces que, en primer lugar, una política pública no puede ser analizada solamente
desde su procedimiento de definición, sino que debe ser analizada asimismo en lo que concierne a su contenido, en
particular debido a su carácter de respuesta frente a un tema de agenda. En segundo lugar, se recupera el lugar central
del Estado en la formulación de políticas públicas, al margen de la articulación con otros actores ubicados en posiciones
estratégicas. En tercer lugar, se advierte que las políticas públicas no son un instrumento aislado de las tensiones y
expresiones de poder entre grupos sociales, sino que son la expresión e inciden en determinados juegos de poder entre
diversos actores sociales, y en cuarto lugar se recupera que las políticas públicas deben ser analizadas no solamente
en su formulación y contenido, sino también en virtud de los mecanismos con los que cuenta el Estado para
materializarlas.
Ahora bien, los problemas que ingresan en la agenda pública son abordados con miras a su solución o mitigación
mediante el diseño y la subsiguiente implementación de políticas públicas. Estas iniciativas, para su ejecución efectiva,
demandan la asignación de un conjunto de recursos específicos. Es característico de dichas problemáticas presentar
un elevado grado de complejidad; esto es, ostentan una naturaleza multidimensional, lo cual requiere, por ende, un
abordaje integral que considere la multiplicidad de factores que incidieron en su génesis y evolución. Se quiere
recuperar en especial el sentido complejo y multidimensional de los problemas que ingresan en la agenda en especial
al analizar las desigualdades educativas. Estas desigualdades, históricamente analizadas desde un enfoque centrado
en las condiciones de pobreza, han ido progresivamente siendo analizadas en las múltiples expresiones y dimensiones
que se conjugan para dar lugar a desigualdades educativas, independientemente de los principios de igualdad sobre
los cuales se asentaron los sistemas educativos. Asimismo, resulta pertinente señalar que, dentro del espectro de
alternativas de solución disponibles, la selección de una opción particular se encuentra supeditada, de manera
significativa, al diagnóstico situacional realizado, a la conceptualización del problema formulado por la instancia
gubernamental, así como a la teoría de cambio subyacente que se adopte para la intervención. En este marco, el rol de
la información juega un papel central. Tal como señalan Enrique y Vázquez (2024):
La necesidad de disponer de información sobre el desarrollo de las acciones y sus efectos —en términos de
eficacia, eficiencia, calidad, resultados e impacto— da lugar, a su vez, al diseño e implementación de una
propuesta de monitoreo y evaluación. Tanto el monitoreo como la evaluación implican una valoración
sistemática, más precisamente, una comparación entre lo propuesto y lo que en efecto se logra realizar —en
términos de actividades y de resultados—, para lo cual es necesario producir información de calidad que sirva
de base (Enrique y Vázquez, 2024, p. 2).
Como señalan Jaime y Vaca (2022), en los últimos años, con antecedente en el paradigma de la Nueva Gestión Pública
o
New Public Management
, las políticas basadas en evidencia han cobrado relevancia como metodología para el
desarrollo de políticas públicas. Especialmente en Inglaterra y en Estados Unidos donde fueron promovidas desde la
década de 1990, las políticas públicas basadas en evidencia como metodología retoman el rol de la información en este
proceso de formulación con al menos tres objetivos: el primero de ellos incrementar la efectividad de las políticas
públicas dada la frecuencia con la que los estados, marcados por dificultades y restricciones, impulsan iniciativas que
en última instancia poseen un bajo impacto respecto al problema que pretendían abordar. En segundo lugar, supone
que contar con información y basar la política en esta información permitiría asignar los escasos recursos con mayor
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eficiencia. En tercer lugar, se ubica un objetivo vinculado a la rendición de cuentas, en virtud del carácter democrático
del proceso de formulación, desarrollo e implementación.
Independientemente del debate entre las aproximaciones a los modos y metodologías de formulación de políticas
públicas, queda claro que la disponibilidad de información resulta un insumo necesario. Esto queda aún más en
evidencia cuando se habla de políticas públicas sectoriales como las políticas educativas y cuando se abordan
problemas complejos como las desigualdades educativas, que, si bien pueden tener correlación con otras desigualdades
-primordialmente con las desigualdades de recursos materiales como numerosas veces ya se ha mostrado- no
necesariamente constituyen el único factor. Las desigualdades educativas, más que simplificarse, se han complejizado
tanto en su base como en su expresión. Tal como señala Dussel (2004):
Hay que destacar que la relación entre sistema educativo y desigualdad en la Argentina de hoy es compleja, y
que ello hace que no alcance con expandir el sistema escolar tal como hoy existe sin cambiar otras condiciones
organizativas, curriculares y de funcionamiento. (…). Es bien conocido que, pese a la retórica y al “ethos”
igualitario, el sistema educativo argentino sostuvo formas de integración escolar diferenciada que perpetuaban
las diferencias sociales. La denuncia de circuitos o segmentos diferenciados de escolarización para los distintos
sectores sociales que hicieron estudiosos y políticos en los ’70 y ’80 quebró el mito de la igualdad de
oportunidades. No bastaba con abrir las puertas de las escuelas y expandir la matrícula; era necesario
interrogarse también sobre qué pasaba en su interior, qué efectos de distribución de las oportunidades se
daban dentro del sistema educativo entre escuelas de mejor y peor calidad, entre modalidades de enseñanza
y entre las propias expectativas de las familias. (…). hay que señalar que a lo largo de las últimas décadas la
desigualdad educativa siguió pensándose y “atacándose” en términos casi estrictamente económicos (Dussel,
2004, p. 4).
2. Resultados y discusión: la proliferación de índices de medición en el análisis de las desigualdades educativas
3
El abordaje del rol de la información como componente de las políticas públicas, en el marco de las desigualdades
educativas como tema de agenda pública, tiene como consecuencia la necesidad de analizar las formas en las que las
desigualdades educativas han sido abordadas en materia de políticas de producción de información. Por una parte, es
necesario dar cuenta de las redefiniciones que han tenido las desigualdades educativas como problema de ejercicio de
derechos, tanto en términos conceptuales como operativos. Sin embargo, es necesario abordar también las formas en
las que se ha operacionalizado el derecho a la educación y su contenido, y las condiciones que hacen desigual su
ejercicio, es decir las dimensiones, variables y cuantificaciones que han surgido para el abordaje de estas
desigualdades. Esta doble entrada en el análisis precisa entonces dar cuenta de las definiciones que se han desarrollado
alrededor del derecho a la educación, su contenido, y las condiciones de desigualdad, pero asimismo de los límites
alrededor de la operacionalización de estas definiciones, primordialmente referidos a las fuentes de información y a la
estructura de producción entre organismos y niveles de gobierno, en virtud del rol de las fuentes de información como
instrumento de políticas públicas. Esta definición no carece de dificultades, tal como señala Ruiz con referencia al
contenido de la educación:
Existe una vasta bibliografía que invoca al derecho a la educación en América Latina, pero que se limita al
estudio de los condicionantes para su realización efectiva, o bien hace hincapié en las condiciones de exclusión
de diferentes sectores sociales (Acosta, 2021; Barrios, 2006; Ezcurra et al, 2019; Gentile, 2009; Finnegan y
Pagano, 2008; López, 2007; Riquelme et al., 2019; Mas Rocha et al., 2012; Muñoz, 2012; Rivas et al., 2007).
No se define el contenido del derecho a la educación, sino que se da por sentado que se entiende qué quiere
decir, o bien se lo restringe a las tasas de escolarización o al financiamiento en el sector (Ruiz, 2024, p. 31).
El concepto de vulnerabilidad aplicado tanto a la dimensión social como en particular a la dimensión educativa ha
aparecido como un concepto superador de las aproximaciones estrictamente vinculadas a las condiciones de pobreza.
Si bien existen discusiones teóricas acerca de las dificultades de arribar a una definición unívoca y operacionalizable
del concepto de vulnerabilidad, se pueden ubicar al menos seis aproximaciones o enfoques: el enfoque basado en
derechos, que considera la vulnerabilidad como una carencia de poder, asociada a la exclusión y discriminación en
sistemas con distribución asimétrica del poder; el enfoque desarrollista, que vincula la vulnerabilidad a la segmentación
3
Para el objeto de este trabajo se han excluido los dispositivos de evaluación estandarizada y sus resultados dado que, si bien indican algunos
aspectos vinculados con las desigualdades educativas, el propósito primordial de las evaluaciones estandarizas es la medición de aprendizajes
desde una perspectiva sumativa de la evaluación basada en la evidencia.
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del mercado laboral y la falta de servicios sociales; el enfoque vinculado a la línea de pobreza (LP), que define la
vulnerabilidad como la probabilidad de caer por debajo de la LP, relacionándola directamente con los niveles de
ingresos; el enfoque vinculado a las crisis económicas, que refiere a la incapacidad de resistir shocks económicos
puntuales, distinguiendo entre vulnerabilidad intrínseca y circunstancial (asociada a cambios en políticas públicas); el
enfoque de activos/vulnerabilidad o
asset/vulnerability
, el cual centra en la capacidad (o incapacidad) de los individuos
y hogares para movilizar sus activos (materiales, humanos, sociales) frente a cambios en el entorno; y por último el
enfoque de riesgo/ambiental, que conecta la vulnerabilidad social con la exposición a amenazas o peligros (naturales,
ambientales, económicos) y la capacidad diferenciada de los grupos sociales para enfrentarlos, en el que la
vulnerabilidad representa las condiciones socioeconómicas previas a un evento adverso que determinan la capacidad
de respuesta (Beer, E. et al., 2013).
Independientemente de estos enfoques, en todos los casos se rescata el carácter complejo y multidimensional de la
vulnerabilidad como concepto superador al de pobreza. En este sentido, en los últimos años han aparecido numerosos
índices de medición de las condiciones sociales y educativas, en general vinculados al concepto de vulnerabilidad. Estos
indicadores han aparecido tanto a nivel provincial como a nivel nacional, y han tenido diferentes características, en el
marco de una creciente preocupación local e internacional por abordar las condiciones de vida de manera más compleja
y abarcativa:
A nivel internacional, en los últimas décadas hubo una profusión de debates en torno a la medición de las
condiciones de vida debido a, por un lado, la necesidad de contar con una mayor batería de indicadores sociales
para la gestión y monitoreo de la políticas públicas (con un fuerte énfasis en lo territorial) y, por otro lado, al
convencimiento respecto de la insuficiencia del método de la pobreza por ingresos para dar cuenta, por sí solo,
del bienestar de la población y del desarrollo humano (Born, D. et al., 2019, p. 64)
Antes de abordar estos indicadores, es conveniente retomar los enfoques previos para dar cuenta de las dimensiones
de las condiciones de pobreza. Entre estos primeros enfoques, tal vez el que más relevancia ha cobrado ha sido el
enfoque de Necesidades Básicas Insatisfechas, o NBI:
La metodología de las NBI para el estudio de la pobreza en los países latinoamericanos fue propuesta por la
CEPAL en los años 1970 y tiene como principal objetivo identificar hogares y personas que no alcanzan a
satisfacer un conjunto de necesidades consideradas indispensables según niveles de bienestar aceptados
como universales, utilizando básicamente la información censal (…) Cualquiera sea la situación del contexto,
la noción actual de dignidad humana y la universalidad de los derechos humanos básicos, sientan las bases
conceptuales de esta metodología (Álvarez, et al., 1997, p. 4).
Metodológicamente, el indicador de NBI posee 5 dimensiones: hacinamiento (hogares con más de 3 personas por
cuarto), vivienda (hogares que habitan una vivienda de tipo inconveniente, por ejemplo una habitación de inquilinato),
sanitaria (hogares que no tienen ningún tipo de baño, o baño sin descarga de agua), escolaridad (hogares que tienen
algún niño o niña de 6 a 12 años que no asiste a una institución educativa) y subsistencia (hogares que tienen cuatro o
más personas por miembro ocupado y cuyo jefe de hogar tiene un bajo nivel educativo, es decir que alcanzó como
máximo el segundo grado del nivel primario). El cumplimiento de una de estas condiciones es suficiente para estar
dentro del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas.
Como señalan los autores, la utilización de esta metodología permitió por una parte la utilización de la información
censal con altos niveles de desagregación geográfica, pero asimismo permitió dar cuenta de las condiciones materiales
de vida para aquellos casos en los que no se contaba con la información correspondiente a los ingresos. Sin embargo,
ya en aquel momento los autores daban cuenta de las limitaciones de la metodología de las Necesidades Básicas
Insatisfechas. Entre ellas se mencionaba que el indicador no permite identificar las poblaciones que fueron afectadas
por los fenómenos de empobrecimiento recientes, capta primordialmente las situaciones extremas, y el hecho de que
los indicadores empleados pueden no presentarse en todos los hogares que en realidad se encuentran en condiciones
de pobreza, por lo cual el indicador como forma de medición posee limitaciones. Se agrega a esto que el indicador solo
posee dos resultados posibles, pobre/no pobre de acuerdo con el resultado del cálculo del NBI, por ende el carácter
dicotómico del mismo solamente permite la discriminación de dos posibles estados frente a una realidad que se expresa
en forma más compleja.
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Para superar algunas de estas limitaciones, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), responsable de las
estadísticas oficiales, desarrolló en el marco del Censo Nacional de Población, Vivienda y Hogares del año 2001 el Índice
de Privación Material de los Hogares, o IPMH. Tal como señalaba el INDEC,
El Índice de Privación Material de los Hogares es una metodología de identificación y agregación de las
diferentes situaciones de pobreza, según el tipo y la intensidad de las privaciones que afectan a los hogares.
De esta forma, se ofrece una aproximación a la privación no sólo a través de la incidencia, sino que además
se distinguen grados y situaciones diferenciales que reconocen el carácter estructural o coyuntural de las
carencias. (INDEC, 2003, p. 6).
Este índice se constituye como un índice bidimensional, el cual mide los recursos corrientes (ingreso monetario) y los
recursos patrimoniales (condiciones de habitabilidad de las viviendas), con grados y umbrales. Este índice sigue
construyéndose al año actual en base a la información relevada a través de los procedimientos censales.
Ambos indicadores refieren específicamente a condiciones de pobreza, encarada como pobreza medida a través de
ingresos o pobreza multidimensional, sin embargo, no necesariamente dan cuenta de situaciones de vulnerabilidad,
aunque sí de pobreza multidimensional y no solamente de pobreza medida a través de los ingresos. Como se mencionó
anteriormente, el concepto de vulnerabilidad supone, al menos teóricamente, un abordaje superador al de pobreza.
Puede observarse en este sentido la elaboración del Índice de Vulnerabilidad Social el caso de la Ciudad de Buenos
Aires, y en el caso de la provincia de Buenos Aires el Índice de Vulnerabilidad Socioeducativa del Establecimiento.
El primero de ellos fue desarrollado por la Dirección de Investigación y Estadística del Ministerio de Educación del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en el año 2009, y toma cinco dimensiones clasificadas en dos grandes grupos.
Por una parte, lo que denomina “activos materiales” (condiciones de hacinamiento, calidad de los materiales de la
vivienda y dependencia de los integrantes del hogar sobre aquellos que perciben ingresos dentro del mismo) y los
“activos no materiales”, primordialmente el acceso a salud y lo que denomina el “clima educativo”, que está constituido
por el promedio de los años de escolarización de la población mayor a 18 años del hogar. Cada una de estas cinco
variables posee una ponderación, y en base al cálculo ponderado se arriba al indicador. La fuente de información para
la construcción de este índice es el Censo Nacional de Población, Vivienda y Hogares del año 2001, lo cual permite que
el índice sea aplicado a nivel de radio censal como unidad mínima territorial de análisis.
Por su parte, el Índice de Vulnerabilidad Social Educativa (IVSE) de la Provincia de Buenos Aires fue elaborado en el año
2019. Toma como antecedentes otros dos índices: en primer lugar, un índice desarrollado durante la década de los ’90
que “buscaba medir la desfavorabilidad de acceso a los establecimientos en base la distancia de ubicación entre una
escuela y una zona urbana próxima, los medios de transporte público disponibles, las vías o rutas de acceso y servicios
públicos disponible” (Camarda, D. et. al. 2019, p.1). Este antecedente, enmarcado en las políticas compensatorias
focalizadas de la década de los ’90, tuvo como objeto evitar la caída de ingresos de los docentes como producto de la
crisis del año 2001:
Con la aprobación de la ley de la emergencia económica de la Provincia de 2001 y con el fin de evitar una caída
abrupta del nivel de ingreso de los docentes, se modificó el estatuto docente y se clasificaron, formalmente, a
todos los establecimientos educativos en seis niveles de desfavorabilidad: Normal: 0%, I:30%, II: 60%, III: 90%,
IV: 100% y V: 120%. (…) Actualmente se requiere de una revisión de la clasificación de este índice que tome
en cuenta también criterios de vulnerabilidad de necesidades de recursos físicos de la propia escuela y de su
matrícula (Camarda, D. et al., 2019, p.1).
El otro antecedente que marca el IVSE es el Índice de Vulnerabilidad Social (IVS), el cual será abordado más adelante
en este trabajo. El IVSE posee una desagregación territorial por establecimiento, sector de gestión, distritos y región
educativa, y operacionaliza al concepto de “vulnerabilidad multidimensional” en tres grandes dimensiones: los
antecedentes educativos de los estudiantes, los antecedentes educativos del núcleo familiar y los antecedentes de los
recursos básicos del establecimiento. Cada una de estas dimensiones posee diferentes indicadores. Para la primera
dimensión, el indicador es la Tasa de Sobreedad Avanzada (es decir, dos o más años de sobreedad respecto al año
teórico de escolarización) para el nivel primario y secundario y la Edad Avanzada para el nivel Inicial, Superior y la
modalidad de educación de Jóvenes y Adultos. Para la dimensión de antecedentes educativos del grupo familiar, se
toman los años de educación de los padres y/o tutores. Para la dimensión de Antecedentes de Recursos Básicos del
Establecimiento, se toman tres indicadores dicotómicos: si dispone de energía eléctrica, si dispone de agua potable, y
si dispone de conectividad a internet. Es interesante señalar que al menos en lo que corresponde a la última dimensión
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-conectividad a internet-, la variable es dicotómica, cuando la conectividad a internet puede tener muchos valores
intermedios que determinan las posibilidades reales de uso, con por ejemplo el ancho de banda o la velocidad como
condicionantes de las actividades que realmente pueden realizarse sobre esa conexión. Para todos estos indicadores
se utilizan fuentes de información provinciales y nacionales, teniendo especial énfasis el Relevamiento Anual llevado
adelante por el actualmente denominado Ministerio de Capital Humano, el cual estandariza el relevamiento para todas
las jurisdicciones de manera de llegar a valores comparables interjurisdiccionales.
El IVS mencionado en el párrafo anterior como antecedente del IVSE de la Provincia de Buenos Aires, refiere al Índice
de Vulnerabilidad Social desarrollado por la Provincia de Buenos Aires en el marco de la creación del Fondo de
Fortalecimiento de Programas Sociales creado por la Ley provincial N° 13.163 del año 2003. Este índice, a pesar de
tener la misma denominación que otros, según el Decreto reglamentario 609/2004 posee una composición
significativamente distinta: asigna una ponderación de un sesenta por ciento en relación directa a la cantidad de
población en condiciones de necesidades básicas insatisfechas; un diez por ciento en relación directa a la mortalidad
infantil; un diez por ciento en relación directa a los nacimientos de bajo peso, un diez por ciento en relación directa a
las causas asistenciales iniciadas en el Fuero de Menores, y por último un diez por ciento en relación directa a las
defunciones por causas parasitarias e infecciosas. El propio decreto reglamentario indica que “la fuente de información
de los indicadores que componen el índice de vulnerabilidad social provendrá en todos los casos de organismos oficiales
nacionales y/o provinciales” (Decreto 609/2004 de la Provincia de Buenos Aires). Este indicador, tal cual señala el
documento metodológico del IVSE de la provincia, no pudo volver a ser calculado, y tampoco utilizado en políticas
públicas sectoriales educativas:
Actualmente no es posible actualizar el IVS porque no existe más el relevamiento de datos que muestre la
variable de cantidad de causas de chicos en situación penal, por lo tanto, sus variables ofrecen un IVS de 2001.
Si bien hubo intentos de actualizar el IVS, su limitación en el campo educativo es no tomar en cuenta
información de la propia escuela o su matrícula; es decir, el resultado del IVS (de los hogares) de un área no
debería extrapolarse linealmente a las escuelas ubicadas en el mismo radio, especialmente en las 2 zonas
urbanas porque la matrícula de una escuela estatal y sus recursos físicos no se corresponden directamente
con los recursos o características de los hogares vecinos. Más allá de esto, el IVS tiene un alto poder de
medición de las características de los hogares porque los datos de sus variables provienen directamente de
las respuestas de los integrantes de hogares encuestados. (Camarda, D. et al., 2019, p.1-2)
El contexto de la pandemia COVID-19 también dio origen a otros índices. El Índice de Vulnerabilidad Socioterritorial
(IVST), desarrollado por el Ministerio de Salud de la Provincia de Buenos Aires, es un modelo espacial que busca mapear
la distribución territorial de la vulnerabilidad social en la Región Metropolitana de Buenos Aires, y se fundamentó en la
evidencia de que la propagación y el riesgo de complicaciones por COVID-19 se distribuyen desigualmente según las
condiciones materiales de vida. Este índice utilizó como fuentes el Registro Público Provincial de Villas y Asentamientos
Precarios del 2020, y el Registro Nacional de Barrios Populares de 2018, combinando una fuente secundaria nacional
con una fuente secundaria provincial para desarrollar un indicador coyuntural. Utilizó como criterios la presencia o
ausencia de un barrio popular con una ponderación de 0,3, la concentración espacial de barrios populares con una
ponderación de 0,2, los radios censales con proporción moderada y alta de hogares con exclusión social con una
ponderación de 0,3, y la densidad espacial de radios censales con alta exclusión social con una ponderación de 0,2. El
indicador de exclusión social proviene de una combinación de información relevada por el Censo Nacional de Población,
Vivienda y Hogares, y la Encuesta de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina. Según el
documento metodológico del indicador:
Para la definición de zonas de vulnerabilidad, se decidió utilizar el índice elaborado en el estudio “Concentración
del riesgo de exclusión” (Márquez A., Tuñón L. & Salvia A., 2019) que consiste en una estimación del riesgo
de exclusión socioeconómica de la totalidad de hogares de Argentina a partir de un diseño de investigación
que combina datos de la Encuesta de la Deuda Social Argentina (EDSA-UCA) y el Censo Nacional de Personas,
Hogares y Viviendas (2010). Dicho estudio está desarrollado a partir de los radios censales, lo cual lo hace
abarcativo exhaustivamente de todo el territorio. El índice de exclusión aporta información sobre la distribución
geográfica de los niveles de exclusión socioeconómica a nivel de radios censales (…) Se decidió utilizar el
índice de exclusión social de Márquez A., Tuñón L. & Salvia A., 2019 porque consideramos que fue construido
con variables que son más significativas que las contempladas por la metodología NBI, agregando mayor
riqueza en las variables analizadas con el aporte datos de otros estudios como la Encuesta de Deuda Social
Argentina. (Zucchino, B. et. al, s/f, p. 3-4).
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Es interesante considerar, sobre este último indicador, la combinación de información proveniente de relevamientos
oficiales en conjunto con información relevada por agentes privados. Torrado (2007) señalaba sobre esto:
Una sociedad (no sólo formalmente) democrática necesita de un Sistema Estadístico Nacional (SEN)
democrático. En este ámbito, nuestro país arrastra desde antiguo un peligro ciudadano:
los gobiernos de turno
gozan del raro privilegio de controlar la producción de las estadísticas con las que será evaluado el éxito o el
fracaso de su propia gestión
. (…) opiniones interesadas llegaron a mencionar la posibilidad de disolver el
INDEC y/o contratar consultoras privadas para elaborar las estadísticas oficiales, sea para todo el SEN, sea
para algunos indicadores trascendentes respecto del diagnóstico de la coyuntura económica y social. Para salir
rápidamente de esta última y peregrina polémica, digamos que la idea de que empresas privadas pudieran
producir las estadísticas oficiales revela una ignorancia supina acerca de las portentosas dificultades legales,
institucionales, técnicas, operativas y financieras que supone el mantenimiento del SEN. Tal desatino sólo
puede emerger en mentes de razón obnubilada por la ideología privatizadora o por el crudo interés político y/o
corporativo (Torrado, 2007, p. 13).
El hecho de que un censo de población u otros instrumentos oficiales no incluyan información necesaria para la toma
de decisiones de temas de agenda política o eventualmente sufran cambios en el tiempo en cuanto al contenido del
relevamiento, eliminando o cambiando la información relevada puede tener potencialmente varias consecuencias. En
primer lugar, dificulta la comparabilidad diacrónica, debido a que los cambios metodológicos impactan directamente
sobre la posibilidad de comparar una variable con los relevamientos anteriores. En segundo lugar, obliga a cambios
metodológicos para el procesamiento. Un ejemplo de ello es la forma de preguntar la escolaridad entre el Censo 2001
y el Censo 2010: mientras que el Censo 2001 difería los caminos de respuesta según la condición de asistencia, el
Censo 2010 unificó este camino, obligando a modificar la metodología de tratamiento de la pregunta. Más importante
aún, el Censo 2010 eliminó la pregunta de sector de gestión de asistencia, tornando imposible a partir de los datos
censales arribar a una correlación entre las características sociodemográficas y el sector de gestión al que asiste la
población escolarizada, siendo necesario para este análisis recurrir a otras fuentes de información, las cuales bien
carecen de la complementación de otros indicadores (por ejemplo el relevamiento anual posee información por sector
de gestión pero no releva la información sociodemográfica que releva un censo), y la Encuesta Permanente de Hogares
no posee las mismas características, siendo un relevamiento muestral, con cobertura de aglomerados urbanos y sin
desagregación territorial al interior de cada uno de estos aglomerados. Otro cambio metodológico se observa en el
Censo 2022, en el cual la pregunta de “Sabe leer o escribir” fue eliminada y es inferida a partir de los años de
escolarización. Una cuestión importante que deriva de estos comentarios es qué sucede cuando un núcleo de
información no es abordado por los instrumentos de estadística oficiales. Como señala Villacís:
El simple hecho de que no haya una pregunta supone una privatización implícita de la información pública. Si
un censo no produce información sobre una pregunta explícita, alguien exigirá esa respuesta. ¿Y quién va a
satisfacer esa demanda? Una empresa privada. Así que lo que era un bien común se ha convertido en un bien
privatizado, sin que nadie haya hecho leyes, normas ni nada. No necesita ningún escándalo mediático. El simple
hecho de eliminar preguntas de un censo supone implícitamente una intervención en la economía política. Por
eso, el peor error que podemos cometer es interpretar el censo como una herramienta técnica de decisión,
cuando, en realidad, es una herramienta política (Villacís, 2020, p. 65-66, traducción propia)
Retomando los indicadores anteriormente abordados, aunque puede observarse que en prácticamente todos los índices
de vulnerabilidad analizados la dimensión educación aparece -con diferentes indicadores, o diferentes ponderaciones-
, existen también indicadores específicamente educativos y no solamente como dimensión dentro de una
conceptualización más amplia. Algunos de estos indicadores han sido desarrollados jurisdiccionalmente, y otros
indicadores han sido desarrollados en el plano nacional, utilizando diferentes fuentes de información, pero todos ellos
apoyándose en relevamientos estadísticos oficiales.
Antes de abordar propiamente los índices específicamente educativos, se debe considerar que internamente, el sistema
educativo produce indicadores definidos en el Sistema Nacional de Indicadores Educativos proveniente de la Red Federal
de Información Educativa (RedFIE). Estos indicadores abarcan cinco áreas -contexto demográfico y socioeconómico,
recursos, proceso, resultados, e impacto- y se encuentran definidos técnicamente en cuanto a sus fuentes de
información y formas de cálculo. Para la elaboración de estos indicadores se combinan diferentes fuentes de
información -censos nacionales, censos de infraestructura escolar, censos docentes, estadísticas económicas,
ejecuciones presupuestarias, censos nacionales económicos, y relevamientos anuales-, con algunas limitaciones en
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algunas dimensiones en virtud de las diferentes características de los relevamientos -por ejemplo, mientras que el
relevamiento anual se realiza todos los años, la distribución de la población por edad, necesaria para el cálculo de
indicadores como tasas de escolarización netas y brutas, requiere proyecciones poblacionales por grupos de edad y
edades simples, con las dificultades metodológicas que ello implica-. Entre estos indicadores, tres de ellos son
producidos sistemáticamente y publicados junto con los anuarios estadísticos: tasa de sobreedad, tasa de repitencia y
tasa de abandono. Quizás la virtud primordial de estos tres indicadores es la baja dependencia de otros relevamientos,
dado que toda la información para su producción se encuentra contenida en los relevamientos anuales. Aunque son
comúnmente clasificados como indicadores de eficiencia del sistema educativo, en gran parte su variabilidad debe ser
observada en conjunto con otras características del sistema, como por ejemplo los regímenes académicos, cuyos
cambios pueden afectar estos indicadores, factor especialmente relevante en el marco de un país federal donde cada
jurisdicción tiene un régimen académico propio y estructuras académicas diferentes en virtud del artículo 134 de la Ley
de Educación Nacional N° 26.206, que permite la coexistencia de dos estructuras académicas: una de seis años para
el nivel de educación primaria y de seis años para el nivel de educación secundaria, o una estructura de siete años para
el nivel de educación primaria y cinco años para el nivel de educación secundaria.
Derivado de estos tres indicadores mencionados, puede observarse el Índice de Vulnerabilidad Educativa desarrollado
por la Dirección General de Información y Estadística de la Ciudad de Buenos Aires. Este índice utiliza como fuente de
información el Relevamiento Anual instrumentado a nivel nacional, y considera tres variables: sobreedad, como el
porcentaje de alumnos cuya edad supera la teórica para el grado/año que cursan; repitencia, como el porcentaje de
alumnos que cursan por segunda vez (o más) el mismo grado/año (excluye recursado por abandono previo); y el
abandono, como el porcentaje de alumnos que dejan el establecimiento durante el ciclo lectivo sin solicitar pase. Es un
índice no ponderado, es decir que cada uno de los indicadores que lo componen tiene el mismo peso relativo.
A nivel nacional, en 2019 se desarrolla el Índice de Contexto Social de la Educación (ICSE), que, a diferencia del anterior,
no toma información de los relevamientos anuales educativos, sino que toma información proveniente de los censos de
población, vivienda y hogares. El índice fue construido en el marco de un convenio de cooperación y asistencia técnica
entre la Dirección de Planeamiento Educativo del Ministerio de Educación de la Nación y la Organización de Estados
Iberoamericanos, y toma como antecedente el IVS anteriormente descripto desarrollado en las áreas de estadística
social y demográfica de la Ciudad de Buenos Aires:
En el caso argentino, un antecedente directo del ICSE fue el Índice de Vulnerabilidad Social (IVSg) (Con et. al.,
2011), cuyos resultados surgían del Censo de 2001, utilizado para la planificación de acciones de política
educativa en la Provincia y en la Ciudad de Buenos Aires (DGCyE, 2010a y 2010 b) y también en la Nación
(MEN, 2015). No obstante, en la construcción del ICSE, el IVSg es reformulado tanto en sentido operacional
(por cambios en la información relevada y/o disponible entre el Censo de 2001 y el Censo de 2010) como
conceptual (en términos de las dimensiones, indicadores y umbrales considerados y su estructura de
ponderación) (Born, D. et al., 2019, p. 65).
El ICSE se ubica en su conceptualización como una herramienta para el desarrollo de políticas públicas sectoriales, y
tal como se señala en su metodología, no incluye información referida a la escolarización con relación a la edad teórica
y real, sino que es un indicador de contexto. El indicador toma cuatro grandes dimensiones -vivienda, agua y
saneamiento, capacidad económica y clima educativo del hogar. Para cada una de las dimensiones se toman diferentes
indicadores, y los indicadores poseen tres umbrales -sin privación, privación moderada y privación severa/crítica. Al
tomar como fuente de información el relevamiento censal del año 2010, el límite se encuentra en las variables relevadas
en el procedimiento censal. En la propia elaboración del índice, la dimensión de la Capacidad Económica es impactada
tanto por la información relevada como por la metodología censal. A lo largo de la aplicación de los censos en Argentina,
en algunos casos se realizaron cuestionarios unificados (es decir, la misma cédula censal para toda la población), y en
otros casos se aplicaron dos cuestionarios, un cuestionario básico aplicado a toda la población y un cuestionario
ampliado aplicado a una muestra, cuyo nivel de desagregación es mucho menor. En estos casos el desarrollo de
instrumentos estadísticos se enfrenta con decisiones metodológicas que impactan sobre el alcance, dado que debe
limitarse a lo abarcado por los cuestionarios que fueron aplicados al total de la población, o, en el caso de utilizarse los
cuestionarios ampliados que fueron aplicados a muestras, abarcar más información en detrimento de su desagregación
territorial. En este marco, dada la utilización del Censo 2010 como fuente de información, cuya metodología de
aplicación fue la de dos cuestionarios, uno básico y uno ampliado, la decisión metodológica para el ICSE fue la utilización
de la información contenida en el cuestionario básico, de alcance al total de la población, privilegiando la mayor
desagregación territorial. Sin embargo, tal como señalan los autores, el cuestionario básico del censo 2010 no incluyó
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la información correspondiente a la formalidad o informalidad de empleo y abarcó solamente la condición de actividad,
por lo cual la formalidad o informalidad fue imputada a partir del cruce de diferentes variables y utilizando otro
relevamiento -la Encuesta Permanente de Hogares- como parámetro de comparación.
3. Algunas conclusiones: los marcos para la medición de las desigualdades educativas
La medición de la vulnerabilidad social y educativa es un campo dinámico y complejo, reflejado en la diversidad de
índices y metodologías desarrollados por organismos nacionales, provinciales y académicos. Herramientas como el NBI
y el IPMH (INDEC) proporcionan visiones basadas en censos sobre privaciones materiales estructurales y
multidimensionales. Índices compuestos como el IVS (GCBA) y el IVSE (PBA) buscan capturar gradaciones de riesgo
combinando múltiples indicadores socioeconómicos y educativos. Enfoques territoriales como el ICSE (Nación) y el IVST
(PBA) resaltan la dimensión espacial de la vulnerabilidad. En el ámbito educativo, el IVE (GCBA) y los indicadores de
eficiencia interna de la DIEE (Nación) se centran en las trayectorias escolares (sobreedad, repitencia, abandono) como
manifestaciones clave de vulnerabilidad.
El análisis revela un conjunto diverso de herramientas para medir la vulnerabilidad social y educativa en Argentina, con
diferentes marcos conceptuales, fuentes de información, alcances, metodologías y órganos responsables: el indicador
de NBI (INDEC), el cual mide pobreza estructural por carencias básicas (hogar, censo); el IPMH (INDEC), el cual mide
privación material distinguiendo dimensiones patrimonial y corriente (hogar, censo); el IVS (GCBA, aplicado luego a otras
agregaciones y desagregaciones geográficas) el cual es un índice compuesto ponderado de riesgo social (hogar,
censo/encuesta); el IVST (PBA), el cual mapea la vulnerabilidad socioterritorial (territorio/radio censal, censo/registros);
el IVE (GCBA), el cual mide la eficiencia educativa por sobreedad, repitencia, abandono (establecimiento, RA), el IVSE
(PBA), el cual mide vulnerabilidad socioeducativa multidimensional (establecimiento, RA/nominal); el ICSE (Nación), el
cual clasifica el contexto social territorial para análisis educativo (territorio/radio censal, censo), y los Indicadores de la
Dirección de Información y Evaluación Educativa, (DIEE, Nación), primordialmente tasas de sobreedad, repitencia,
abandono (sistema/jurisdicción/nivel, RA).
Los enfoques asimismo tienen una significativa variación: mientras que algunos de ellos son indicadores simples,
dicotómicos, enfocados en aspectos más severos y extremos, pero con poca capacidad para captar cambios recientes,
como el NBI, otros indicadores poseen mayor flexibilidad o capacidad para dar cuenta de los aspectos más complejos
de las formas de expresión de las desigualdades educativas. La existencia de índices como el IVSE de PBA y el uso del
ICSE nacional para analizar resultados educativos, junto con la inclusión de variables socioeconómicas y de clima
educativo familiar en estos y otros índices (IVS GCBA), pone de manifiesto un reconocimiento explícito de la convergencia
entre la vulnerabilidad social y la educativa. Las políticas y herramientas de medición intentan capturar esta
interrelación, ya sea combinando indicadores de ambas esferas en un solo índice (IVSE) o utilizando índices de contexto
social para estratificar y comprender mejor las disparidades en las trayectorias y los aprendizajes educativos (ICSE y
Aprender). Esto sugiere que las intervenciones efectivas en el ámbito educativo probablemente requieran un abordaje
integral que considere también las condiciones sociales y económicas de los estudiantes, las familias y los territorios
donde viven y tienen sus trayectorias educativas.
Sin embargo, la presencia de múltiples actores (nacionales, subnacionales, académicos) generando datos e índices de
vulnerabilidad refleja la complejidad del fenómeno y las diversas necesidades de información. Asimismo, esta
multiplicidad también evidencia una potencial fragmentación institucional. Diferentes organismos desarrollan
herramientas propias (IVS GCBA, IVSE PBA, ICSE Nación), a veces con nombres similares, pero metodologías distintas.
Si bien el INDEC provee la base de datos censales y de la EPH, y el anteriormente denominado Ministerio de Educación
coordina las estadísticas educativas, la aplicación e interpretación específica de los índices de vulnerabilidad parece
menos centralizada. Iniciativas como el SInIDE para la integración de datos educativos nominales y el sistema de
indicadores de SIEMPRO (Sistema de Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales) apuntan a una mayor
articulación, pero la coexistencia de índices distintos sugiere desafíos de coordinación persistentes.
Asimismo, se observa una tensión inherente entre las definiciones conceptuales de vulnerabilidad, que con frecuencia
la describen como un fenómeno complejo, relacional y procesual, y las metodologías de medición implementadas en
los índices oficiales. Estos últimos, por necesidad de operacionalización y disponibilidad de datos (censos, encuestas),
tienden a enfocarse en la medición de carencias o resultados observables (vivienda inadecuada, bajo nivel educativo,
fracaso escolar). Si bien estos indicadores son válidos y útiles, pueden capturar los síntomas de la vulnerabilidad de
manera más efectiva que sus
dinámicas subyacentes
, como la falta de poder, la debilidad del capital social o las
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desconexiones pedagógicas. Esta brecha potencial entre el concepto y su medición práctica es relevante al interpretar
los resultados de los índices y diseñar políticas, ya que una intervención basada únicamente en el índice podría abordar
el síntoma (por ejemplo, mejorar una vivienda) sin atacar necesariamente las causas más profundas de la vulnerabilidad
(por ejemplo, la exclusión social).
Por último, se observa que, en la mayor parte de los casos, existe una alta dependencia de las fuentes de información
oficiales, en especial de los censos de población, vivienda y hogares. Incluso aunque existan indicadores que no
dependan del relevamiento censal para su composición, este relevamiento constituye el único instrumento con alcance
total a la población, que releva las características reales sociodemográficas de los habitantes. Constituye un instrumento
central para las políticas públicas, y como tal es necesario que se represente con el peso que corresponde. El resultado
de cambios desarticulados es la interrupción en la generación de información, la falta de comparabilidad, o la necesidad
de tomar sumos recaudos metodológicos en su utilización. Como indica Villacís (2020, p. 63), “Entiendo la estadística
como una herramienta de la economía política, y quiero enfatizar a lo largo de la presentación que debemos evitar
explícitamente el problema, o riesgo, o peligro de definirla como una herramienta técnica, un proceso burocrático. Un
ataque a la estadística pública es un ataque al sistema público en general”. Asimismo, como señalan Steiner-Khamsi,
Martins e Ydesen (2024, p. 547), dado que el uso de los datos de la investigación se ha convertido en un elemento
constitutivo del proceso político, también podemos profundizar y preguntarnos cuándo o en qué fase del proceso político
se movilizan los datos de la investigación. Por último, y en esta misma línea, vinculado a los aportes de Torrado y de
Villacís previamente mencionados, las estadísticas -incluyendo no solamente la generación de información, sino
también los criterios de relevamiento que funcionan como base para la producción de información- no pueden escindirse
de criterios normativos y filosóficos. Tal como ubican esta cuestión Martínez García y Giovine, “La equidad es un objetivo
fundamental de cualquier sistema educativo, pero se decide de manera diferente dependiendo de lo que se entienda
por una sociedad justa. A menudo, este debate queda oculto bajo el sueño tecnocrático de los indicadores, cayendo en
la trampa tecnocrática de creer que algún parámetro estadístico es capaz por sí solo de superar este debate sobre los
valores sociales” (2025, p. 14).
Como se observó, la dependencia de la producción de información relevante que permita cuantificar la compleja trama
de desigualdades educativas y materializarlas en políticas públicas conlleva a cuestionarse las características de la
producción de información oficial propiamente como política pública, y los impactos que tienen los cambios, a veces
encarados como técnicos o burocráticos, sobre las capacidades estatales públicas de respuesta a los problemas
sociales sectoriales educativos. Si se quiere analizar el efectivo alcance del derecho a la educación como derecho
humano fundamental, los instrumentos estadísticos deben adecuadamente captar la información necesaria para el
análisis de las desigualdades educativas.
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/ pp 30-44 / Año 12 Nº23 / DICIEMBRE 2025 – JUNIO 2026 / ISSN 2408-4573 / DESSIER TEMÁTICO
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Fecha de recepción: 1-5-2025
Fecha de aceptación: 5-7-2025
