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a
La universidad en disputa: análisis de los ciclos de
expansión universitaria argentina (2000-2023).
The university in dispute: analysis of the expansion cycles of
Argentine universities (2000-2023).
Por Natalia DOULIÁN
1
Doulián, N. (2025). La universidad en disputa: análisis de los ciclos de expansión universitaria argentina (2000-2023). Revista
RAES, XVII(30), pp. 27-45.
Resumen
Este artículo analiza los tres ciclos de expansión universitaria en Argentina durante el primer cuarto del siglo XXI
(2000-2023), examinando las dimensiones políticas e institucionales que caracterizaron cada período. A través de
un análisis documental de proyectos legislativos, dictámenes y debates parlamentarios, se identifican patrones en
la creación de 20 universidades nacionales, distribuidas en tres períodos distintivos: 2007-2009 (9 universidades),
2013-2015 (6 universidades) y 2023 (5 universidades). La investigación revela que estos ciclos de expansión
responden más a coyunturas político-electorales que a una planificación sistemática del sistema universitario. El
trabajo contribuye a la comprensión de cómo los factores políticos influyen decisivamente en la configuración del
mapa universitario argentino, más allá de las argumentaciones técnicas presentadas en los proyectos legislativos.
Palabras Clave Política universitaria / Educación superior / Ciclos de expansión / Argentina / Legislación
universitaria / Proceso parlamentario
1
Universidad Nacional de Lomas de Zamora - Universidad Nacional de San Martín, Argentina/ natalia.doulian@gmail.com /
http://orcid.org/0009-0003-0066-5504
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Abstract
This article analyzes the three cycles of university expansion in Argentina during the first quarter of the 21st century
(2000-2023), examining the political and institutional dimensions that characterized each period. Through
documentary analysis of legislative projects, committee opinions, and parliamentary debates, patterns are
identified in the creation of 20 national universities, distributed across three distinctive periods: 2007-2009 (9
universities), 2013-2015 (6 universities), and 2023 (5 universities). The research reveals that these expansion cycles
respond more to political-electoral circumstances than to systematic planning of the university system. This work
contributes to the understanding of how political factors decisively influence the configuration of the Argentine
university landscape, beyond the technical arguments presented in legislative projects.
Key words University policy / Higher education / Expansion cycles / Argentina / University legislation /
Parliamentary process
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Introducción
La expansión del sistema universitario en Argentina ha sido un proceso marcado por tensiones entre la planificación
académica, la demanda social y las decisiones políticas. A lo largo del siglo XXI, el Estado argentino ha impulsado la
creación de nuevas universidades nacionales con el objetivo de ampliar el acceso a la educación superior,
descentralizar la oferta educativa y fortalecer el desarrollo territorial. Esta expansión no solo se manifestó en la
creación de nuevas instituciones, sino también en un crecimiento de la matrícula universitaria. Los datos oficiales
del Departamento de Información Universitaria (2025) muestran que el número total de estudiantes universitarios
creció de 1.830.926 en 2013 a 2.567.251 en 2023, lo que representa un aumento del 40% en una década. Este
incremento sostenido refleja tanto la mayor oferta institucional como la creciente demanda social por acceso a la
educación superior, consolidando el proceso de masificación del sistema universitario argentino en el siglo XXI.
Sin embargo, este proceso no ha estado exento de controversias. Mientras que algunos actores sostienen que la
expansión ha sido un mecanismo clave para la democratización del acceso a la educación superior, otros
argumentan que las universidades han sido creadas sin una planificación estratégica adecuada, respondiendo en
muchos casos a coyunturas político-electorales.
En este contexto, el presente trabajo se propone analizar la expansión universitaria en Argentina entre 2000 y 2023,
poniendo el foco en las tensiones entre democratización educativa, planificación académica y decisiones políticas.
En particular, se examinarán los tres ciclos de expansión universitaria identificados en este período: 2007-2009,
2013-2015 y 2023, a partir del estudio de los procesos parlamentarios que dieron origen a la creación de 20
universidades nacionales. Más allá del crecimiento del número de universidades, el análisis se centrará en cómo
estas expansiones han sido diseñadas y justificadas, y en qué medida han respondido a una política sostenida de
democratización del acceso a la educación superior o a estrategias coyunturales de expansión del sistema. Esta
expansión no solo se manifestó en la creación de nuevas instituciones, sino también en un destacable crecimiento
de la matrícula universitaria. Como señalan García de Fanelli y Broto (2023), “la matrícula creció a una tasa anual
promedio de 3% entre el 2003 y el 2021, liderando el crecimiento el sector privado con una tasa de 4,6%, siendo la
del sector estatal 2,7%” (p. 180). Este crecimiento fue especialmente notable a partir de 2014, período que coincide
con el segundo ciclo de expansión universitaria identificado en este trabajo.
A diferencia de investigaciones previas que han abordado la creación de universidades desde una perspectiva
institucional o desde el análisis de políticas públicas, este trabajo pone énfasis en la intersección entre factores
políticos, demandas sociales y acceso a la educación superior. Para ello, se realizará un análisis documental de los
proyectos legislativos, dictámenes del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), debates parlamentarios y discursos
de los actores políticos involucrados en la creación de nuevas universidades.
Desde un punto de vista teórico, el estudio se inscribe en el enfoque de la democratización de la educación superior
(Trow, 1974; Brunner, 2011), que permite analizar la transición de sistemas elitistas a sistemas masivos e inclusivos,
y en la teoría de las políticas públicas y la agenda gubernamental (Kingdon, 1995), que ayuda a comprender cómo
ciertos proyectos de expansión universitaria logran avanzar en determinados contextos políticos. Asimismo, se
recupera el concepto de la universidad como derecho y bien público (Rinesi, 2015), que justifica la necesidad de
que el Estado garantice el acceso equitativo a la educación superior.
Uno de los aspectos clave que se abordará en este trabajo es la concentración geográfica de las universidades
creadas. De las 20 nuevas instituciones analizadas, 14 se establecieron en el Conurbano Bonaerense, una región
densamente poblada con sectores históricamente excluidos del sistema universitario. Esta tendencia ha sido
interpretada desde diferentes perspectivas: como una respuesta a necesidades reales de ampliación del sistema
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universitario en territorios con fuerte crecimiento poblacional, pero también como una estrategia de intervención
estatal con implicancias políticas y electorales.
El estudio busca aportar una mirada integral sobre la expansión universitaria en Argentina, evitando
reduccionismos y reconociendo la complejidad del fenómeno. Lejos de asumir una postura determinista, se
pretende mostrar las tensiones entre el ideal de una educación superior inclusiva y las limitaciones impuestas por
los ciclos políticos, las restricciones presupuestarias y los debates en torno a la calidad académica. En este sentido,
se busca aportar a la comprensión del papel que ha jugado el Estado en la configuración del sistema universitario y
de las dinámicas políticas que han influido en la definición de su estructura.
Antecedentes y fundamentación teórica
Estado de situación de las investigaciones sobre la creación de Universidades Nacionales
El estudio sobre la creación de universidades nacionales en Argentina ha sido abordado desde diversas
perspectivas, que van desde el análisis histórico hasta enfoques vinculados a las políticas públicas y el desarrollo
territorial. Las investigaciones previas han permitido identificar patrones en la expansión del sistema universitario
y han señalado tanto sus avances como sus limitaciones en términos de planificación y consolidación institucional.
Respecto de la creación de Universidades Nacionales, las investigaciones, estudios y publicaciones existentes
pueden organizarse de la siguiente manera:
• Estudios e investigaciones historiográficas generales: enfocadas principalmente en la historia del Sistema
Universitario Argentino y en las relaciones entre Estado y Sociedad. Pueden mencionarse como obras
recientes más relevantes en el campo el libro Historia de las universidades argentinas de Pablo Buchbinder
(2005) y La universidad privada argentina de Juan Carlos del Bello et al. (2007). También es dable
mencionar los trabajos de Soprano (2006), Chiroleu et al. (2012) o Suasnábar (2005), entre otros. Estos
estudios permiten comprender los procesos históricos de creación de universidades en el país y analizar
cómo se han configurado sus modelos de gestión y acceso.
• Estudios e investigaciones específicos de alguna etapa de creación de Universidades Nacionales: existen
numerosos estudios de etapas de creación de las Universidades Nacionales que focalizan en alguna etapa
o establecen comparaciones entre ellas analizando continuidades y rupturas en las políticas de creación de
nuevas instituciones. A este respecto, el Plan Taquini es una de las etapas más estudiadas en relación con
la ampliación del sistema universitario (Strah, 2018) seguida por las denominadas Universidades del
Conurbano (García de Fanelli, 1997 y 2012; Rovelli, 2009; Accinelli y Macri, 2015). El caso de las
Universidades del Conurbano Bonaerense requiere una mención aparte tanto por la cantidad de autores/as
como por la multiplicidad de dimensiones de análisis.
A este respecto, las investigaciones encontradas que analizan los fundamentos de creación de las Universidades
utilizan como fuentes secundarias los proyectos institucionales de cada universidad, el Estatuto Universitario y la
evaluación realizada por la CONEAU (Rovelli, 2009; Barrera, 2014; entre otros). Sin embargo, este trabajo se
propone analizar específicamente los fundamentos contenidos en los proyectos de ley de creación de las
Universidades Nacionales y el tratamiento en el Congreso de la Nación Argentina.
Como antecedente inmediato, tanto de la temática (la universidad) como del ámbito de tratamiento (el Congreso
de la Nación Argentina) puede mencionarse el libro La Universidad en los debates parlamentarios de Pablo
Buchbinder (2012). El autor realiza un recorrido por 110 años de historia parlamentaria, desde el año 1883 (con la
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ley 1597) hasta 1995 con la Ley de Educación Superior. El libro incluye un capítulo analítico sobre las distintas etapas
de la relación Universidad - Estado y adiciona una selección de leyes y los registros taquigráficos de los debates
parlamentarios en las Cámaras.
Si bien estas investigaciones han aportado elementos clave para comprender la expansión del sistema universitario,
pocas han abordado en profundidad las dinámicas parlamentarias detrás de la creación de universidades en el siglo
XXI y la relación entre los ciclos de expansión y el contexto político de cada período. Este trabajo busca contribuir a
esa discusión, analizando los procesos legislativos que permitieron la apertura de nuevas universidades y las
argumentaciones presentadas en los debates parlamentarios.
Marco teórico-conceptual
El análisis de los ciclos de expansión universitaria desde la perspectiva de la democratización del acceso a la
educación superior requiere un marco teórico que integre aspectos institucionales, políticos y sociales con teorías
sobre inclusión educativa y justicia social en educación. Para ello, este trabajo se apoya en varios enfoques teóricos
complementarios:
El neoinstitucionalismo político permite comprender cómo las reglas formales e informales condicionan el
comportamiento de los actores políticos en el proceso legislativo. Los estudios de Calvo y Tow (2009) han
demostrado el rol clave que juegan las comisiones parlamentarias en la viabilidad de los proyectos de ley,
identificando cómo ciertos proyectos avanzan mientras otros quedan estancados en el Congreso.
La teoría de los ciclos de políticas públicas (Kingdon, 1995) aporta herramientas conceptuales para comprender por
qué la expansión universitaria en Argentina ha seguido una lógica de ciclos y no una planificación lineal. Kingdon
plantea que la agenda política está determinada por "ventanas de oportunidad" que favorecen la aprobación de
ciertas iniciativas en momentos específicos, lo que resulta clave para entender por qué los procesos de creación de
universidades se han concentrado en períodos preelectorales.
El enfoque de federalismo educativo (Oliveira et al, 2010) permite analizar las tensiones entre centralización y
descentralización en la planificación del sistema universitario. Este marco teórico resulta útil para comprender
cómo la distribución de las universidades creadas responde tanto a necesidades de desarrollo regional como a
estrategias de intervención estatal en determinadas jurisdicciones.
La universidad como bien público y derecho social, que se apoya en los aportes de Rinesi (2015), quien sostiene
que la educación superior debe entenderse como un derecho y no como un privilegio. Este marco teórico permite
contextualizar el debate sobre la expansión universitaria en relación con la necesidad de garantizar el acceso
equitativo a la educación superior en Argentina.
Este marco conceptual permitirá comprender cómo interactúan los factores políticos, institucionales y territoriales
en la configuración del sistema universitario argentino y cómo estos elementos han influido en los procesos de
expansión entre 2000 y 2023.
Diseño y metodología
Para analizar los ciclos de expansión universitaria en Argentina entre 2000 y 2023, esta investigación utiliza un
enfoque cualitativo basado en el análisis documental de fuentes primarias y secundarias relacionadas con el
proceso legislativo de creación de universidades nacionales. A diferencia de otros estudios que han abordado la
expansión universitaria desde una perspectiva institucional o educativa, este trabajo se centra en el proceso
parlamentario y en los factores políticos que han influido en la creación de nuevas universidades. El corpus
documental analizado está compuesto por:
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• La totalidad de los proyectos de ley de creación de universidades nacionales con estado parlamentario
entre 2000 y 2023. Se identificaron los textos de las iniciativas presentadas en el Congreso, incluyendo sus
fundamentos, modificaciones y dictámenes legislativos.
• Los diarios de sesiones del Congreso de la Nación. Se examinaron los debates parlamentarios en ambas
Cámaras, con el objetivo de identificar los argumentos utilizados a favor y en contra de la creación de
nuevas universidades.
• Dictámenes de las comisiones de Educación y de Presupuesto y Hacienda. Se analizaron los informes
elaborados por estas comisiones, que constituyen instancias clave en el trámite legislativo de los proyectos
de creación universitaria.
• Informes del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). Se estudiaron las recomendaciones y observaciones
emitidas por este organismo, que aunque no son vinculantes, han tenido un papel importante en la
discusión sobre la viabilidad de nuevas universidades.
Esta selección de fuentes permite identificar patrones en los procesos legislativos de creación de universidades y
analizar la incidencia de factores políticos e institucionales en la toma de decisiones.
Para sistematizar el análisis documental, se desarrolló una matriz de datos en la que se registraron las siguientes
variables para cada universidad creada:
• Fecha de presentación y aprobación del proyecto de ley.
• Bloques políticos promotores del proyecto.
• Tiempo de tramitación legislativa y tratamiento en comisiones.
• Argumentos presentados en el Congreso en los debates parlamentarios.
• Posiciones del CIN respecto a la creación de la universidad (favorable o desfavorable).
• Resultado final del trámite legislativo (aprobación o rechazo).
Asimismo, se construyó una línea de tiempo para visualizar la distribución temporal de la creación de universidades
y su relación con los ciclos políticos y electorales en Argentina. También se elaboró un análisis comparativo de los
tiempos de tramitación legislativa, lo que permitió establecer diferencias significativas entre los períodos
estudiados e identificar los factores que aceleraron o retrasaron los procesos de aprobación.
El enfoque utilizado en esta investigación permite identificar los patrones políticos y legislativos que han
caracterizado la creación de universidades nacionales en Argentina en el período 2000-2023. Sin embargo, es
importante señalar algunas limitaciones del estudio:
1. No se evalúa el impacto de estas universidades en términos de acceso, calidad educativa o desempeño
institucional. El trabajo se centra exclusivamente en el análisis del proceso legislativo y en los factores
políticos que lo condicionaron.
2. No se consideran los debates internos dentro de las universidades creadas. Aunque estas instituciones han
desarrollado modelos propios de gestión y oferta académica, este estudio no aborda su evolución posterior
a su creación.
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3. La investigación se basa en fuentes documentales públicas. No se incluyen entrevistas a legisladores,
funcionarios o actores del sistema universitario, lo que podría enriquecer el análisis con perspectivas
directas de los protagonistas.
A pesar de estas limitaciones, el estudio aporta una visión sistemática sobre los procesos de creación de
universidades nacionales en Argentina, permitiendo comprender la relación entre los ciclos de expansión
universitaria y las dinámicas políticas que los han impulsado.
Resultados y discusión
Procedimiento formal para la creación de Universidades Nacionales
La Ley de Educación Superior establece en sus artículos 48 y 49 la modalidad para la creación y puesta en marcha
de Universidades Nacionales:
ARTÍCULO 48. --- Las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho público, que
solo pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente y en
base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones se hará también por
ley. Tanto la creación como el cierre requerirán informe previo del Consejo Interuniversitario Nacional.
ARTÍCULO 49. --- Creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designará un
rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo
Superior. El rector-organizador conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del
proyecto de estatuto provisorio... (Ley de Educación Superior, 1995, p. 12).
Estos artículos establecen dos etapas diferenciadas en el proceso de creación de universidades nacionales:
1. El tratamiento legislativo de los proyectos de ley en el Congreso de la Nación.
2. La implementación y puesta en funcionamiento de las instituciones aprobadas, bajo la supervisión del
Ministerio de Educación y el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN).
En la primera etapa, tal como se indica en el artículo 48 de la Ley de Educación Superior, las Universidades
Nacionales se crean por ley del Congreso de la Nación (Cabral, 2024). Cada proyecto de ley contiene dos elementos
clave:
• un informe de factibilidad, en el que se establecen las razones de orden académico, económico y social
para la creación; y
• un dictamen del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), que puede ser favorable o desfavorable, sin
carácter vinculante.
Sin embargo, el análisis de los proyectos legislativos aprobados entre 2000 y 2023 evidencia que la existencia de
informes de factibilidad y dictámenes del CIN no siempre ha sido determinante en la sanción de nuevas
universidades. En varios casos, el Congreso aprobó la creación de instituciones a pesar de contar con dictámenes
negativos, lo que indica que las consideraciones técnicas no fueron el único factor en la toma de decisiones
legislativas.
En términos formales, el circuito de aprobación o desaprobación de las leyes está contemplado en el Capítulo
Quinto de la Sección Primera de la Constitución Nacional. En este se detalla el mecanismo que debe llevarse a cabo
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para la formación y sanción de las leyes (Congreso de la Nación, 2022). No obstante, en la práctica, el análisis del
proceso parlamentario evidencia que los tiempos de tramitación legislativa y la viabilidad de los proyectos han
estado determinados por factores políticos. Entre 2000 y 2023, se presentaron más de treinta proyectos de creación
de universidades nacionales, pero solo veinte lograron su sanción definitiva.
El artículo 77 de la Constitución Nacional indica que las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras
del Congreso, por proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo por algunas excepciones
que establece la misma Constitución Nacional. En el caso de la creación de universidades nacionales, el Poder
Ejecutivo ha tenido un rol clave en la promoción de iniciativas, pero no siempre los proyectos impulsados por el
oficialismo lograron su aprobación.
En el contexto argentino, las comisiones legislativas juegan un papel crucial, ya que son responsables de formular
y presentar dictámenes al pleno de la cámara. Las comisiones legislativas son organismos auxiliares del poder
legislativo, encargados de analizar, discutir y dictaminar sobre los proyectos de ley antes de ser presentados al
pleno. Estas comisiones son grupos de trabajo compuestos por legisladores que se especializan en asuntos
específicos. Su responsabilidad principal es analizar en profundidad los proyectos que ingresan al Congreso y les
son girados, llevando a cabo audiencias, reuniones y debates donde se discute cada iniciativa. Este proceso no solo
permite una evaluación integral de los proyectos, sino que también facilita la inclusión de diversas perspectivas y
opiniones, con el objetivo de mejorar las propuestas.
En el primer ciclo de expansión (2007-2009), la mayoría de las iniciativas fueron promovidas por legisladores
oficialistas con respaldo del Poder Ejecutivo. En contraste, en el tercer ciclo (2023), algunos proyectos con más de
una década de demora fueron finalmente aprobados en el Congreso, en un contexto de final de mandato
presidencial y recomposición del mapa político.
Uno de los aspectos críticos de esta estructura es el tiempo establecido para la presentación de dictámenes. La
regulación de plazos para la presentación de dictámenes es una herramienta que otorga poder a las comisiones y
permite reforzar su relación con el pleno de la cámara. Esta relación entre las comisiones y el pleno de la cámara
hace que sea necesario considerar la relación y vínculo que poseen los legisladores que allí ejercen funciones de
presidencia o vicepresidencia respecto de sus bloques en el pleno.
El uso de los plazos y el tratamiento de expedientes es una variable sobre la cual muchas veces no se detienen
quienes estudian el sistema legislativo, a pesar de que muchas veces es de vital importancia para su comprensión
y análisis. Por este motivo, los plazos del trabajo legislativo en comisión muchas veces definen las dinámicas de
poder entre los distintos actores legislativos. Al mismo tiempo, es necesario considerar de qué modo y cómo los
procesos electorales se encuentran presentes en la formulación de preferencias y sentido de oportunidad a la hora
de tratar los expedientes en una determinada comisión. De este modo, los actores políticos son cruciales en la
formulación y sanción de leyes, donde la capacidad de los legisladores para influenciar el proceso es fundamental.
Nuevamente, los plazos de trabajo legislativo no sólo deben considerarse desde un enfoque técnico, sino también
en función de sus implicancias políticas y electorales. Por ello, la interacción entre actores políticos, como los
partidos, grupos de interés y comisiones legislativas, afecta la dinámica legislativa e interviene directamente en los
plazos de aprobación o no de una ley. El factor de la cultura política argentina es otro aspecto a tener en cuenta.
En efecto, ella está caracterizada por la fragmentación partidaria y una fuerte lucha de poder que a menudo se
traduce en una parálisis legislativa. La falta de consenso dificulta la aprobación de leyes impulsadas por algún sector
parlamentario.
En la Cámara de origen (ya sea el Senado o la Cámara de Diputados), el proceso de sanción de un proyecto (de ley
para los proyectos de creación de universidades) comienza con el giro del expediente a una Comisión. Para el caso
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de los proyectos de ley de creación de universidades nacionales, la casi totalidad de los expedientes tienen giro a
las comisiones de Educación como cabecera y Presupuesto y Hacienda como segunda competencia.
El análisis de los expedientes muestra que las universidades aprobadas con mayor rapidez fueron aquellas que
contaron con el respaldo de ambas comisiones, mientras que los proyectos que quedaron archivados generalmente
no lograron dictámenes favorables en estas instancias.
El trámite ordinario para su consideración en el plenario de la Cámara requiere que la Comisión o Comisiones
intervinientes elaboren un dictamen. Calvo y Tow (2009) indican que las disposiciones reglamentarias del Congreso
establecen el dictamen o despacho de las comisiones como una etapa clave en el trámite legislativo.
Estos autores identifican tres tipos de proyectos que tienden a quedar bloqueados en comisión:
1. Aquellos que no concitan interés político suficiente.
2. Aquellos que van en contra de las preferencias del bloque mayoritario.
3. Aquellos que pueden generar divisiones internas dentro del oficialismo.
Un proyecto de ley con dictamen puede ser incluido en la Labor Parlamentaria, es decir, por los presidentes de
bloque en el plan de labor a tratar en el plenario. Una vez aprobado el proyecto por la Cámara de Origen pasa a la
Cámara Revisora (que gira el proyecto a Comisión y una vez que cuente con Dictamen pasa al Plenario) pudiendo
darse tres situaciones posibles: a) aprobar el proyecto sin modificaciones, por lo que la ley queda sancionada y pasa
al Poder Ejecutivo (para su promulgación o veto); b) aprobar el proyecto con modificaciones, por lo que vuelve a la
Cámara de Origen; y c) rechaza totalmente el proyecto, por lo que no podrá volver a tratarse en ese año.
Esta dinámica es visible en los períodos de expansión universitaria analizados. Mientras que algunos proyectos
lograron dictámenes en tiempos relativamente cortos, otros quedaron sin tratamiento durante varios períodos
legislativos, lo que sugiere que su aprobación no dependió únicamente de su fundamentación técnica, sino también
de la coyuntura política en la que fueron discutidos.
Por último, es importante señalar los plazos de caducidad de las iniciativas parlamentarias (Congreso de la Nación,
2022). Los proyectos de ley que no obtengan la sanción de una de sus Cámaras durante el año parlamentario en
que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente, se tendrá por caducado, es decir que pierde sus efectos y debe ser
remitido al archivo. Puede tener un año más, en el caso de que hubiese obtenido sanción de alguna de las Cámaras
durante el período indicado. Lo mismo sucede si el proyecto fue aprobado con modificaciones por la cámara
revisora, pero no termina con el trámite indicado en la constitución en el año parlamentario o en el siguiente.
La interacción entre actores políticos, como los partidos, grupos de interés y comisiones legislativas, afecta la
dinámica parlamentaria e interviene directamente en los plazos de aprobación o rechazo de un proyecto de ley. En
consecuencia, la creación de universidades nacionales no ha respondido exclusivamente a criterios técnicos, sino
que ha estado condicionada por la dinámica política y la composición del Congreso en cada período.
El proceso parlamentario muestra que la viabilidad de los proyectos ha dependido de tres factores principales:
1. La voluntad de los bloques mayoritarios.
2. La alineación con el Poder Ejecutivo.
3. El contexto electoral en el que fueron tratados.
Este análisis permite comprender por qué ciertos proyectos, incluso con informes favorables del CIN, no lograron
avanzar, mientras que otros fueron aprobados en tiempos acelerados, especialmente en períodos preelectorales.
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Gráfico N°1. Comparativa de proyectos presentados vs. aprobados (2000-2023)
Fuente: elaboración propia.
Por otro lado, si bien no es objeto de este trabajo, el artículo 49 indica el mecanismo de puesta en funcionamiento
de una Universidad Nacional: posterior a su creación, la actual Secretaría de Educación designa un/a rector/a
organizador/a quien conduce el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto
provisorio. Una vez elaborados, se pone en consideración de la Secretaría de Educación quien, luego de un análisis
preliminar, remite la propuesta a la CONEAU para que analice si el proyecto institucional cuenta con una debida
justificación, si se adecúa a los principios y normas de la LES, si es viable y consistente, si contiene un plan de
desarrollo académico que contemple los aspectos de docencia, investigación y extensión, así como la
infraestructura en la que desarrollará sus actividades, entre otras (CONEAU, 2012, p, 30)
Posteriormente al análisis, la CONEAU emite un dictamen favorable o desfavorable. En caso de dictamen favorable,
la Secretaría de Educación autoriza la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada
en un plazo no superior a los cuatro años a partir de su creación (Ley de Educación Superior, 1995).
El proceso parlamentario: entre lo formal y lo real
En términos formales, el circuito de aprobación legislativa sigue un camino claramente establecido: presentación
del proyecto, giro a comisiones, dictamen, tratamiento en el recinto y posterior revisión por la otra cámara. Sin
embargo, el análisis revela importantes diferencias entre este proceso ideal y la dinámica real.
Las comisiones legislativas, especialmente la de Educación, juegan un papel crucial como filtro de los proyectos.
Siguiendo a Calvo y Tow (2009), podemos identificar que numerosos proyectos de creación de universidades
“murieron” en comisión por no concitar interés político suficiente, por ir contra las preferencias del bloque
mayoritario, o por su potencial para generar divisiones dentro del oficialismo.
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El estudio muestra que, en el período analizado, existieron más de treinta proyectos de creación de universidades
con estado parlamentario que no fueron aprobados, a pesar de que muchos cumplían con los requisitos técnicos
establecidos en la legislación. Por otro lado, de los 20 proyectos aprobados, 8 avanzaron a pesar de contar con
informes desfavorables del CIN, particularmente en el primer y tercer ciclo de expansión. Esta situación revela que
el factor político resulta determinante en la decisión de avanzar o no con un proyecto.
Gráfico N° 2. Mapa de calor de actividad legislativa (2000-2023)
Fuente: elaboración propia.
Los tres ciclos de expansión universitaria (2000-2023)
El análisis de la creación de universidades nacionales en Argentina entre 2000 y 2023 permite identificar tres ciclos
diferenciados de expansión del sistema universitario, cada uno con características particulares en términos de
cantidad de universidades creadas, distribución geográfica y contexto político en el que se desarrollaron. Estos
ciclos no solo se distinguen por el número de instituciones aprobadas, sino también por los debates parlamentarios
que los precedieron, la relación con el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el peso que tuvo el contexto
electoral en la toma de decisiones legislativas.
Si bien en cada ciclo se argumentó la necesidad de ampliar el acceso a la educación superior y fortalecer la presencia
del Estado en la educación pública, el análisis documental revela que la creación de universidades no ha respondido
a un plan integral de desarrollo del sistema universitario, sino a una combinación de demandas sociales y decisiones
políticas orientadas por el proyecto político y condicionadas por la coyuntura. La fuerte concentración de
universidades en el Conurbano Bonaerense, la diferencia en los tiempos de tramitación legislativa y la ausencia de
una planificación a largo plazo sugieren que la expansión universitaria ha estado influenciada por factores más
amplios que la sola necesidad educativa.
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Gráfico N° 3. Tiempo de trámite legislativo de universidades nacionales (2000-2023)
Fuente: elaboración propia.
A continuación, se presenta un análisis de cada ciclo de expansión, con especial atención a los factores políticos
que lo enmarcaron y las tensiones presentes en el proceso de aprobación legislativa.
Primer ciclo de expansión (2007-2009)
Durante este período se crearon nueve nuevas universidades nacionales, convirtiéndose en la primera gran ola de
expansión del sistema universitario argentino en el siglo XXI. Entre las universidades creadas en este ciclo se
encuentran la Universidad Nacional de José C. Paz, la Universidad Nacional Arturo Jauretche, la Universidad
Nacional de Avellaneda, la Universidad Nacional de Moreno, la Universidad Nacional del Oeste, la Universidad
Nacional de Tierra del Fuego, la Universidad Nacional de Villa Mercedes y la Universidad Nacional de Río Negro. La
concentración de nuevas universidades en el conurbano bonaerense respondió, según García de Fanelli y Broto
(2023), a “iniciativas impulsadas por los gobiernos locales y por las comunidades, en algunos casos, teniendo por
antecedente la presencia de sedes universitarias preexistentes” (p. 179). Además, los autores señalan un dato
significativo sobre el perfil de los estudiantes de estas nuevas instituciones: “En varias universidades del conurbano
bonaerense los nuevos inscriptos con edades superiores a los 25 años representan más del 40%” (p. 182), lo que
evidencia que estas universidades han permitido el acceso a la educación superior a sectores tradicionalmente
excluidos.
El impacto de este primer ciclo de expansión sentó las bases para un crecimiento sostenido en la matrícula
universitaria que se verificaría en los años posteriores. Las estadísticas oficiales muestran cómo, a partir de 2013,
el sistema universitario experimentó un crecimiento constante, pasando de 1.830.926 estudiantes en ese año a
1.902.935 en 2015, con un incremento de nuevos inscriptos que pasaron de 425.413 a 458.565 en el mismo período.
Estos datos sugieren que las universidades creadas durante este primer ciclo comenzaron a cumplir su objetivo de
ampliar el acceso a la educación superior, particularmente en territorios con población históricamente excluida del
sistema.
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El contexto político de este período estuvo marcado por la consolidación del kirchnerismo como fuerza de gobierno
tras la crisis de 2001. El gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) y el primer mandato de Cristina Fernández de
Kirchner (2007-2011) promovieron una serie de políticas de expansión del sistema universitario bajo el argumento
de democratizar el acceso a la educación superior y descentralizar la oferta académica. Según el análisis de García
de Fanelli y Broto (2023, p. 184), “entre 2003 y 2009, la variación real anual del presupuesto universitario muestra
una tendencia al alza. En esta etapa se registra la variación real anual más alta del período 2003-2022 que se logra
en 2005 con el 24,2%”.
Sin embargo, el análisis parlamentario muestra que el proceso de creación de estas universidades generó fuertes
debates en el Congreso. Desde el oficialismo se defendió la iniciativa como una respuesta a la demanda de sectores
sociales históricamente excluidos del acceso a la universidad, particularmente en el Conurbano Bonaerense, donde
se instalaron la mayoría de las nuevas instituciones. En contraposición, desde sectores de la oposición se argumentó
que la creación de estas universidades respondía más a una estrategia de consolidación política del oficialismo en
territorios clave que a una necesidad planificada del sistema universitario.
El CIN emitió dictámenes críticos respecto a algunas de estas instituciones, expresando preocupación por la falta
de planificación y el impacto presupuestario de la fragmentación del sistema universitario. A pesar de estos
cuestionamientos, el Congreso avanzó en la aprobación de los proyectos, lo que evidencia que la decisión final
estuvo más vinculada con factores políticos que con los criterios técnicos establecidos por los organismos
universitarios.
Otro aspecto a destacar es que este ciclo se dio en un período preelectoral (2009), en el que el gobierno nacional
enfrentaba una serie de desafíos políticos tras la crisis del campo de 2008. El contexto político sugiere que la
expansión universitaria también cumplió un rol dentro de una estrategia más amplia de intervención estatal en
áreas con fuerte impacto electoral.
Segundo ciclo de expansión (2013-2015)
El segundo ciclo de expansión universitaria en Argentina coincidió con el segundo mandato de Cristina Fernández
de Kirchner y la implementación de políticas de ampliación del sistema de educación superior. Durante este período
se crearon seis nuevas universidades nacionales: la Universidad Nacional de Hurlingham, la Universidad Nacional
Scalabrini Ortiz, la Universidad Nacional de San Antonio de Areco, la Universidad Nacional de Rafaela, la Universidad
Nacional de los Comechingones y la Universidad Nacional del Alto Uruguay.
A diferencia del primer ciclo, en este período se observa una mayor diversificación geográfica de las universidades
creadas. Si bien algunas de las nuevas instituciones se ubicaron en el Conurbano Bonaerense, también se avanzó
en la creación de universidades en provincias como San Luis, Misiones y Santa Fe, lo que indica una intención de
descentralización en la distribución de la oferta universitaria.
Este segundo ciclo coincidió con un período de crecimiento importante en la matrícula. Los datos del Departamento
de Información Universitaria (2025) muestran que entre 2013 y 2015, el sistema pasó de 1.830.926 a 1.902.935
estudiantes. Sin embargo, más relevante resulta el crecimiento posterior a este ciclo: para 2017, el número de
estudiantes ya alcanzaba 2.005.152, y para 2019 llegaba a 2.187.292.
El análisis de los debates parlamentarios muestra que este ciclo presentó una menor resistencia legislativa en
comparación con el primer período de expansión. Uno de los factores que explican esta diferencia es que en este
período se logró una mayor articulación con el CIN, lo que facilitó la tramitación legislativa. La mayoría de las
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universidades aprobadas contaron con informes favorables, lo que permitió reducir las objeciones técnicas que
habían predominado en el primer ciclo.
En términos políticos, este ciclo también coincidió con un contexto preelectoral (2015), en el que el oficialismo
enfrentaba el final del mandato de Cristina Fernández de Kirchner en un contexto político caracterizado por mayor
fragmentación parlamentaria pero con mantenimiento de mayoría oficialista.
Tercer ciclo de expansión (2023)
El tercer ciclo de expansión universitaria en Argentina se dio en el último año del gobierno de Alberto Fernández y
estuvo marcado por la aprobación de cinco universidades nacionales: la Universidad Nacional de Pilar, la
Universidad Nacional de Ezeiza, la Universidad Nacional del Delta, la Universidad Nacional de Río Tercero y la
Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo.
Este ciclo presenta una característica distintiva en relación con los anteriores: la aprobación de proyectos que
habían sido presentados en el Congreso hacía más de una década sin lograr su sanción. Casos como la Universidad
Nacional de Pilar y la Universidad Nacional de Río Tercero habían sido promovidos desde principios de los años
2000, pero solo lograron su aprobación en 2023.
El análisis parlamentario muestra que este ciclo estuvo marcado por una aceleración de los tiempos legislativos en
un contexto de final de mandato presidencial y de recomposición del mapa político nacional. La aprobación de estas
universidades fue impulsada por un oficialismo con minoría parlamentaria, que logró acuerdos con distintos
sectores políticos para avanzar en la sanción de los proyectos.
Desde la oposición se plantearon objeciones similares a las de los ciclos anteriores, señalando que la aprobación de
universidades en un año electoral respondía más a una estrategia política que a un criterio planificado de expansión
del sistema universitario. Sin embargo, desde el oficialismo y desde sectores académicos se destacó que estas
universidades respondían a demandas de larga data y que su aprobación no debía interpretarse únicamente en
términos coyunturales.
Análisis comparativo de los tres ciclos y factores políticos asociados
La expansión del sistema universitario en Argentina entre 2000 y 2023 siguió una lógica cíclica que evidencia la
relación entre la creación de universidades nacionales y el contexto político en el que se gestaron. A lo largo de este
período, se identificaron tres grandes momentos de expansión: 2007-2009, 2013-2015 y 2023. Aunque cada ciclo
respondió a necesidades específicas en términos de acceso a la educación superior y desarrollo territorial, el análisis
de los procesos legislativos y de los debates parlamentarios muestra que estas decisiones no estuvieron exentas de
condicionantes políticos.
Las similitudes y diferencias entre estos ciclos permiten comprender cómo el sistema universitario argentino ha
sido objeto de disputas entre distintos actores gubernamentales, legislativos y académicos. Mientras que algunos
sectores han defendido la creación de nuevas universidades como una política de democratización del acceso a la
educación superior, otros han cuestionado la viabilidad y sostenibilidad de las instituciones creadas, argumentando
que las decisiones no siempre respondieron a criterios de planificación a largo plazo.
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Gráfico N° 4. Ciclos de expansión universitaria en Argentina (2000-2023)
Fuente: elaboración propia.
Factores comunes en los tres ciclos de expansión
Uno de los elementos más significativos en la expansión universitaria argentina es la coincidencia de los tres ciclos
analizados con gobiernos kirchneristas y del Frente de Todos. Tanto en 2007-2009 como en 2013-2015 y 2023, la
sanción de leyes de creación de universidades nacionales se enmarcó en gestiones de este signo político. En
contraste, durante los gobiernos de Fernando de la Rúa (1999-2001) y Mauricio Macri (2015-2019), no se aprobaron
nuevas universidades nacionales, a pesar de que existieron proyectos legislativos para su creación.
Otro aspecto recurrente en los tres períodos es la fuerte concentración de universidades en el Conurbano
Bonaerense. De las veinte universidades aprobadas, catorce se instalaron en esta región, lo que sugiere una
estrategia de consolidación del sistema en un territorio con alta demanda de educación superior. Sin embargo, esta
distribución ha generado controversias en los debates parlamentarios. Mientras que los defensores de la medida
sostienen que responde a la necesidad de garantizar el acceso a sectores históricamente excluidos, sus críticos han
argumentado que esta concentración evidencia un uso político de la expansión universitaria en un distrito con alta
relevancia electoral.
Otro aspecto a tener en cuenta es que, si bien la creación de universidades nacionales tuvo un fuerte impulso
durante los gobiernos kirchneristas, estas universidades no se asentaron necesariamente en territorios gobernados
por esa fuerza política. Esta característica complejiza el análisis de la dinámica entre actores políticos, necesidades
territoriales y agenda parlamentaria.
Asimismo, la aprobación de universidades en los tres ciclos ha coincidido con contextos preelectorales. En los
períodos analizados, las sanciones legislativas ocurrieron en años previos a elecciones nacionales, lo que sugiere
que la expansión universitaria ha sido, en parte, una herramienta utilizada por los gobiernos para fortalecer su
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presencia en determinados territorios. Este fenómeno ha sido señalado en diversas investigaciones sobre la
relación entre educación superior y políticas públicas, en las que se destaca que la creación de universidades no
siempre responde a estudios de factibilidad académica y presupuestaria, sino que también está condicionada por
estrategias gubernamentales de intervención estatal.
El análisis del protagonismo creciente de las nuevas universidades en la absorción de la demanda se confirma con
datos de García de Fanelli y Broto (2023), quienes evidencian “el protagonismo que han ido asumiendo las
universidades nacionales creadas entre el 2008 y el 2015 en la absorción de la demanda, incluso desplazando a las
universidades nacionales” (p.181) creadas en períodos anteriores. Este cambio en la distribución de la matrícula
refuerza la hipótesis de que la creación de universidades en el conurbano bonaerense responde tanto a necesidades
sociales como a estrategias políticas de consolidación territorial.
Por último, un factor común en los tres ciclos ha sido la resistencia de sectores opositores y de organismos técnicos,
en particular del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN). En reiteradas ocasiones, este organismo ha emitido
dictámenes desfavorables sobre la creación de nuevas universidades, argumentando que la fragmentación del
sistema podría afectar la sostenibilidad del conjunto de instituciones existentes. Sin embargo, estos informes no
han sido determinantes en el proceso legislativo, ya que el Congreso ha avanzado en la aprobación de universidades
a pesar de las objeciones del CIN, lo que pone de manifiesto el peso de las decisiones políticas en estos procesos.
Diferencias entre los ciclos de expansión
A pesar de los patrones comunes identificados, los tres ciclos de expansión universitaria presentan diferencias
significativas en su implementación. Uno de los aspectos más notables es la relación con el CIN y los organismos
académicos. Mientras que en el primer ciclo (2007-2009) las universidades fueron aprobadas con rapidez, a pesar
de la existencia de dictámenes críticos, en el segundo ciclo (2013-2015) se observa una mayor articulación con estos
organismos. En este último período, la tramitación legislativa incluyó un proceso más consensuado, lo que redujo
la resistencia en el ámbito académico y facilitó la sanción de los proyectos.
La distribución geográfica de las universidades también varió entre los ciclos. En el primer período, la mayoría de
las universidades creadas se ubicaron en el Conurbano Bonaerense, reflejando una estrategia de consolidación
territorial en una de las regiones con mayor densidad poblacional del país. En el segundo ciclo, se produjo una
mayor diversificación geográfica, con la creación de universidades en provincias como Misiones, San Luis y Santa
Fe. Este cambio puede interpretarse como una respuesta a demandas de federalización del sistema universitario,
aunque sin una planificación integral que estableciera criterios claros para la distribución de nuevas instituciones.
El tiempo de tramitación legislativa también muestra diferencias entre los ciclos. En el primer ciclo, las
universidades fueron aprobadas con rapidez, en un contexto de mayoría oficialista en el Congreso. En el segundo
ciclo, el proceso legislativo fue más institucionalizado, lo que redujo la conflictividad en el tratamiento de los
proyectos. En el tercer ciclo, en cambio, se aprobaron universidades que llevaban más de una década en el Congreso
sin resolución, lo que sugiere que la coyuntura política desempeñó un rol determinante en la decisión legislativa.
Factores políticos asociados a cada ciclo
El análisis de cada ciclo permite observar cómo la expansión universitaria se ha vinculado con los procesos políticos
más amplios de cada período. En el primer ciclo (2007-2009), la creación de universidades se dio en un contexto de
consolidación del kirchnerismo, en un momento de crecimiento económico y fortalecimiento del rol del Estado en
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distintas áreas de políticas públicas. La rápida aprobación de universidades en este período puede explicarse por la
existencia de una mayoría legislativa favorable al oficialismo, que facilitó la sanción de las leyes.
En el segundo ciclo (2013-2015), la expansión universitaria se produjo en un escenario político más fragmentado,
en el que el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner enfrentaba una mayor resistencia parlamentaria. Sin
embargo, a diferencia del primer ciclo, la relación con los organismos académicos fue más fluida, lo que permitió
una tramitación legislativa más estructurada. Este período se caracteriza por una diversificación en la localización
de las universidades, lo que podría interpretarse como un intento de fortalecer la presencia del Estado en regiones
con menor cobertura universitaria.
El tercer ciclo (2023) se dio en un contexto de final de mandato presidencial y de recomposición del mapa político
nacional. En este período, se aprobaron universidades que habían sido propuestas en el Congreso hacía más de
diez años, lo que indica que su sanción estuvo influida por la coyuntura política. La aprobación de estas
universidades fue impulsada por un oficialismo con minoría parlamentaria, que logró acuerdos con distintos
sectores para avanzar en los proyectos. En este contexto, la crítica principal de la oposición estuvo centrada en la
oportunidad de la aprobación, en un escenario de crisis económica y debate sobre el financiamiento del sistema
universitario.
Conclusiones
El análisis de la expansión universitaria en Argentina entre 2000 y 2023 revela que la creación de universidades
nacionales ha sido un proceso marcado por tensiones entre la necesidad de ampliar el acceso a la educación
superior y la dinámica política que ha condicionado su implementación. Si bien la argumentación central que
justificó la apertura de nuevas instituciones se ha basado en la democratización del nivel superior y la
descentralización de la oferta académica, el estudio de los debates parlamentarios y los procedimientos legislativos
evidencia el peso de otros criterios además de sólo los académicos.
Uno de los principales hallazgos de esta investigación es que la expansión universitaria ha estado vinculada a la
lógica de los ciclos políticos. En cada uno de los tres períodos analizados (2007-2009, 2013-2015 y 2023), la
aprobación de universidades coincidió con momentos de alta actividad legislativa en años preelectorales. Esta
coincidencia sugiere que la decisión de crear nuevas instituciones no solo respondió a demandas sociales, sino
también a la necesidad de consolidación territorial del poder político (esto permitiría relacionar la creación de
universidades desde una lógica transaccional del conjunto de actores del sistema político)
El estudio también evidencia diferencias significativas entre los ciclos de expansión. Mientras que en el primer
período (2007-2009) las universidades fueron aprobadas con rapidez, en un contexto de mayoría oficialista en el
Congreso y con dictámenes críticos del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), en el segundo ciclo (2013-2015)
la articulación con los organismos del sistema universitario fue mayor, lo que redujo la resistencia institucional. En
el tercer ciclo (2023), la aprobación de proyectos postergados por más de una década sugiere que la coyuntura
política desempeñó un rol determinante en la decisión legislativa.
Los debates parlamentarios analizados muestran que, a lo largo de los distintos períodos, las críticas a la expansión
universitaria han girado en torno a tres ejes: la sostenibilidad presupuestaria, la falta de planificación a largo plazo
y la fragmentación del sistema universitario. Desde sectores opositores, se ha cuestionado la viabilidad de estas
universidades en términos financieros, argumentando que su creación no siempre fue acompañada de un plan
estratégico que garantizara su funcionamiento. Por otro lado, el CIN ha expresado en varias ocasiones su
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preocupación por la multiplicación de instituciones sin una articulación clara con las universidades preexistentes,
lo que podría afectar la integración del sistema.
A pesar de estas tensiones, el proceso de expansión ha significado un avance en términos de cobertura territorial
del sistema universitario argentino. La apertura de nuevas instituciones ha permitido ampliar la oferta educativa
en regiones que históricamente contaban con un acceso limitado a la educación superior. En este sentido, la
expansión del sistema universitario ha cumplido un rol en la democratización del acceso, que debe complementarse
con un estudio sobre el impacto en términos de equidad y calidad educativa requiere un análisis posterior que
trascienda la aprobación legislativa de las universidades.
La principal conclusión que se desprende de este estudio es que la creación de universidades nacionales en
Argentina está fuertemente asociada a la lógica de interacción de las fuerzas políticas y su interrelación con el
gobierno de turno. La ausencia de un plan integral de crecimiento del sistema universitario y la dependencia de
cada ciclo de expansión respecto de la coyuntura política sugieren que las decisiones en esta materia han estado
más vinculadas a la voluntad del gobierno en funciones que a un proyecto estructurado de largo plazo. Si bien la
educación superior es un derecho y un bien público fundamental, su expansión requiere de criterios objetivos que
garanticen la sostenibilidad de las instituciones y su integración dentro del sistema universitario nacional.
Estos ciclos de expansión universitaria han tenido un impacto significativo no solo en términos de cobertura
geográfica sino también en el perfil del estudiantado. Como señalan García de Fanelli y Broto (2023, p. 192), “el
sector universitario de que, a la par que se favorece la equidad vía facilitar el acceso a través de nueva oferta
institucional y becas, pueda también garantizar una educación de calidad y que promueva el egreso equitativo”.
Este desafío se vuelve particularmente relevante en un contexto donde la tasa de crecimiento de los egresados
(2,2% anual entre 2010-2020) se mantiene significativamente por debajo de la de los nuevos inscriptos (5,1% en el
mismo período).
Este trabajo deja abierta la posibilidad de futuras investigaciones que profundicen en el impacto de la expansión
universitaria en términos de equidad en el acceso, calidad educativa y desarrollo territorial. El análisis de los
procesos legislativos permite comprender la lógica detrás de la creación de universidades, pero el desafío pendiente
es evaluar si estas instituciones han cumplido efectivamente con los objetivos que justificaron su existencia.
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Fecha de recepción: 03-04-2025
Fecha de aceptación: 15-04-2025
