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/ pp 13-25/ Año 9 Nº17 / DICIEMBRE 2022 – JUNIO 2023 / ISSN 2408-4573 / SECCIÓN GENERAL
La evaluación de la calidad de la educación en Argentina.
Tendencias y trayectoria de la política educativa nacional
(1990-2022)
The evaluation of the quality of education in Argentina. Trends and trajectory of national
educational policy (1990-2022)
RODRÍGUEZ MOYANO, Inés
1
RODRIGO, Lucrecia
2
Rodríguez Moyano, I. y Rodrigo, L. (2022 La evaluación de la calidad de la educación en Argentina. Tendencias y trayectoria de la política
educativa nacional (1990-2022). RELAPAE, (17), pp. 13-25.
Resumen
Desde hace casi tres décadas, el discurso de la evaluación de la calidad y las prácticas orientadas a tal fin han logrado
un alto grado de estabilidad y vigencia en el país. No obstante, los sentidos y énfasis asociados a las propuestas de
evaluación de la calidad no se han mantenido inalterados. El propósito del artículo es examinar la especificidad de estas
políticas a nivel nacional desde el momento de su institucionalización en los años 1990, hasta el presente con el interés
de reconstruir su recorrido histórico e identificar las orientaciones asumidas en las distintas coyunturas sociopolíticas.
Para ello, el artículo focaliza en el estudio de la dimensión normativa e institucional de las principales iniciativas e
intervenciones del Ministerio de Educación Nacional relacionadas con la evaluación para dar cuenta de las continuidades
y modificaciones que se expresan a lo largo del periodo analizado de acuerdo a las relaciones de fuerza que disputan
la direccionalidad del sistema educativo configurando sentidos en pugna acerca del derecho a la educación.
Palabras Clave: Evaluación/ Educación/ Calidad/ Aprendizaje/ Argentina.
Abstract
For almost three decades, the quality assessment discourse and the practices oriented to this end have achieved a high
degree of stability and validity in the country. However, the meanings and emphases associated with quality assessment
proposals have not remained unchanged. The purpose of this article is to examine the specificity of these policies at the
national level from the 1990s, when they were institutionalized, to the present, with the aim of reconstructing their
historical path and identifying the orientations assumed during the different socio-political junctures. To this end, the
article focuses on the study of the normative and institutional dimension of the main initiatives and interventions of the
Ministry of National Education related to evaluation in order to account for the continuities and modifications that are
expressed throughout the analyzed period according to the power relations that dispute the directionality of the
educational system, configuring competing meanings about the right to education.
Keywords: Assessment / Education / Quality / Learning / Argentina / Evaluation / Quality
1
Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires, Argentina / /inesrmoyano@gmail.com / ORCID 0000-
0003-2538-682X.
2
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Universidad Nacional del Oeste - Instituto de Investigaciones en Ciencias de la
Educación de la Universidad de Buenos Aires, Argentina / lucrecia.rodrigo@gmail.com / ORCID 0000-0003-2115-2081.
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Introducción
En Argentina, fue a partir de los años 1990 cuando adquieren centralidad en el sistema educativo toda una serie de
discursos y prácticas sobre la evaluación del desempeño escolar que se institucionalizan, progresivamente, en planes
y programas gubernamentales orientados a la mejora de la calidad estructurando una novedosa forma de regulación y
control de la educación. Hasta entonces, las propuestas destinadas a medir los procesos educativos no habían sido
valoradas como instrumentos relevantes de la política pública; de hecho, ocupaban una posición marginal. La evaluación
de la calidad educativa encuentra sus orígenes en los programas neoliberales que a nivel mundial adquieren
trascendencia a fines de los años 1980 en el marco de amplios procesos de reforma del Estado que ubican las prácticas
de medición de resultados como uno de los núcleos centrales de la llamada agenda global para la educación (Dale,
2004). En ese contexto, las propuestas de evaluación formaron parte del conjunto de políticas públicas guiadas por la
lógica de la rendición de cuentas o
accountability,
propia del paradigma de la Nueva Gestión Pública. Se presentaron
como reformas educativas orientadas a la modernización y mejora de los servicios públicos (Falabella, 2015; Parcerisa
y Verger, 2016) que, progresivamente, fueron acotando la concepción de calidad de la educación a los resultados
obtenidos en las pruebas de desempeño desplazando otras formas de evaluación basadas en enfoques de derecho y
de justicia social capaces de informar de forma más integral y compleja sobre los procesos educativos.
Guiado por estos principios, en la década de 1990 el Estado nacional argentino impulsó importantes redefiniciones del
gobierno de la educación como resultado de complejos procesos de transferencia de los servicios educativos nacionales
a las jurisdicciones que implicaron nuevas funciones estatales vinculadas a la evaluación permanente de la educación.
Desde entonces, las propuestas para mensurar el nivel de los aprendizajes ocuparon una posición privilegiada en el
contexto político educativo nacional como medio de regulación de la educación. La evaluación de la calidad se convirtió
en un discurso disponible y legítimo para reclamos sobre el funcionamiento del sistema de enseñanza, sobre todo, del
nivel de aprendizaje de los estudiantes y de la formación de sus docentes. De allí que la preocupación por el
cumplimiento de los resultados esperados por los actores escolares ha ido traccionando y limitando los programas
gubernamentales de evaluación al despliegue de pruebas de desempeño.
El discurso de la evaluación de la calidad y las prácticas configuradas para tal fin han persistido hasta el presente
logrando un alto grado de estabilidad y vigencia en el país. El propósito del artículo es examinar la especificidad de
estas políticas a nivel nacional desde los años 1990 hasta el escenario actual, con el interés de reconstruir su recorrido
histórico e identificar las orientaciones asumidas durante las distintas coyunturas sociopolíticas. Interesa analizar las
líneas de continuidad y los cambios de estas medidas, así como las intervenciones específicas promovidas por el
Ministerio de Educación de la Nación durante el período analizado. El enfoque teórico asumido parte de reconocer que
los espacios educativos constituyen ámbitos de construcción y disputa por la hegemonía. Las políticas públicas
orientadas a la evaluación son abordadas entonces, en términos de su inscripción en la trama de los procesos de
dominación simbólica y en la capacidad estatal de inculcar las categorías con que se piensa el mundo (Bourdieu, 1996).
Desde esta perspectiva, la política pública es comprendida como ámbito y herramienta de vinculación del Estado con
la sociedad, y como conjunto de tomas de posición y líneas de acción del gobierno para alcanzar los fines propuestos
por el poder político (Thwaites Rey, 2005).
La exposición se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se presenta el enfoque de análisis adoptado y se ubica
a las políticas educativas de evaluación dentro del conjunto de transformaciones asociadas a los procesos de reformas
de la administración pública basadas en la lógica de la rendición de cuentas. En segundo término, se delimitan las
etapas transitadas por estas políticas a nivel nacional desde los años 1990 hasta el presente y se identifican sus
orientaciones y definiciones normativas, así como los principales programas implementados. Por último, se sintetizan
los principales hallazgos del análisis y se perfilan algunas cuestiones de interés a indagar en próximos trabajos.
Las políticas públicas de evaluación de la educación como instrumentos claves para la mejora de la calidad
En el campo escolar las propuestas de evaluación de la calidad se han convertido en uno de los principales referentes
de las políticas de
accountability
que han tomado impulso y se han extendido a nivel mundial durante las últimas tres
décadas como reformas orientadas a la mejora de los sistemas educativos (Verger et al., 2019). Bajo el propósito de
asegurar el cumplimiento de los objetivos y de las obligaciones de las escuelas y de sus actores, estas medidas parten
del supuesto que es posible medir y mejorar la calidad de la educación mediante pruebas de desempeño, en general
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estandarizadas, que proporcionan información sobre el funcionamiento del sistema de enseñanza y sobre el tipo de
incentivos o apoyo para los actores escolares (Oyarzún Vargas y Falabella, 2022). Se trata de políticas basadas en
relaciones profesionales auditables y performativas que responden a una lógica de gobernanza centrada en el
desempeño de las escuelas y de sus actores (Ball, 2003).
Fue a partir de 1990, en el marco de los programas neoliberales de ajuste estructural promovidos por los organismos
internacionales a nivel mundial, cuando las propuestas de evaluación de la educación toman impulso y quedan
asociadas a los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) como forma particular de modernizar la administración
pública. La literatura especializada ha definido a la NGP como un conjunto de teorías gerenciales, herramientas,
reglamentos y normativas orientadas a la reforma y modernización del sector estatal producidas por redes
transnacionales de expertos,
policy-makers
, organizaciones internacionales,
think tanks
, fundaciones y grupos de
consultoría (Verger y Normand, 2015). En el campo escolar, dicho enfoque abarca una amplia variedad de medidas y
dispositivos de reingeniería organizativa y cultural cuyo propósito es transformar las estructuras institucionales y los
comportamientos de los actores para hacerlos más eficientes (Ball y Youdell, 2008; Gunter y Fitzgerald, 2013). Opera,
de este modo, como un “paradigma de políticas” (Hall, 1993) que ofrece a los actores responsables del diseño de
políticas marcos interpretativos y categorías que proporcionan información “objetiva” para la toma de decisiones sobre
la reforma escolar. En este modelo se reconoce a la autoridad estatal como la responsable de monitorear el desempeño
educativo a partir de ciertas definiciones curriculares y de estándares previamente definidos. Dicha autoridad tiene
también a su cargo la difusión de los resultados, y es quien determina y asigna las consecuencias asociadas al logro
alcanzado (recompensas, asesorías o sanciones) (Maroy, 2009). De allí que se destaque la función evaluadora o “super
vigilante” del Estado en el análisis de estas iniciativas.
Dentro de esta lógica, las evaluaciones destinadas a la medición de los desempeños escolares se han tornado
instrumentos privilegiados para mejorar la calidad de los sistemas educativos, así como para orientar la acción de los
actores a través de una serie de incentivos. Al respecto, el discurso de la evaluación en el campo de la educación ha
ido de la mano de algunos supuestos que han contribuido a instalar un nuevo sentido común donde la calidad se ha
vuelto sinónimo de aprendizaje susceptible de medición. Se afirma, a su vez, que el mejor instrumento para cuantificar
su valor son las pruebas estandarizadas de desempeño en tanto ofrecen datos continuos, pertinentes y válidos sobre el
funcionamiento de los sistemas de enseñanza. Finalmente, se asume que la información provista por estos dispositivos
es de utilidad para informar la gestión, así como los procesos institucionales y pedagógicos al permitir asociar los
resultados con los factores claves que dan forma a los aprendizajes, tanto dentro como fuera de las escuelas. Se
reconoce, en esta línea, que las pruebas de desempeño operan como una de las mejores herramientas para identificar
problemas y hallar soluciones a una parte importante de las dificultades que atraviesan los sistemas educativos.
Una de las organizaciones que mayor impulso le ha otorgado a la evaluación de la calidad bajo estos términos es la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), quien a través de su reconocido Programa
Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA) ha colaborado en la legitimación de dichas prácticas a nivel
mundial. Desde el año 2000 hasta la fecha, PISA se ha convertido en un referente de la reforma educativa (Breakspear,
2012) que no solo ha contribuido a instalar el problema de la calidad y de la eficiencia como un fenómeno mundial, sino
que también ha formulado, en términos de recomendaciones, medidas para alcanzarlas. Las pruebas de desempeño,
estandarizadas, externas y aplicadas a gran escala, se presentan como uno de los instrumentos más reconocidos a
nivel global para medir y valorar la formación de los estudiantes y de sus docentes. Se las adopta así, como herramientas
privilegiadas de generación de un tipo particular de información considerada de interés para que los países adopten las
decisiones y las políticas públicas necesarias para optimizar su educación. Propuestas de este tipo han estado también
presentes en organizaciones como el Banco Mundial, agencia que desde hace varias décadas promueve la evaluación
continua de los docentes como estrategia de mejora de la educación. Al respecto, entre sus principales sugerencias
destaca aquella orientada al reclutamiento de los profesores con el objetivo de atraer a la profesión a los más
“talentosos”. Para tal fin, entre otras propuestas, el Banco plantea incrementar la selectividad de los programas de
formación docente y la modificación de la estructura de los incentivos salariales. Se busca, de este modo, modificar la
antigüedad como criterio central que estructura el régimen de la carrera docente, y establecer los ascensos y los pagos
basados en las competencias medidas a través de pruebas de desempeño (Banco Mundial, 2014).
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en 2015 por la Asamblea de las Naciones Unidas, puso también
en primer plano la preocupación por la calidad en términos de la formación de los estudiantes y de sus docentes. Entre
sus objetivos plantea la necesidad de garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad, y promover
oportunidades de aprendizaje permanente para todos (ONU, 2020). Este propósito ha conducido a los países a revisar
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el funcionamiento de sus sistemas de enseñanza y, por consiguiente, de sus instrumentos de evaluación bajo el fin de
rendir cuentas a la ciudadanía. Esta agenda propone también concebir a la evaluación de manera integral y no limitada
exclusivamente al ámbito de los logros académicos (UNESCO, 2005). En esta línea, se recomienda complementar las
tradicionales mediciones educativas con indicadores sobre cobertura, equidad, condiciones contextuales, prácticas
docentes y oportunidades de aprendizaje. Se propone, a su vez, ampliar los ámbitos de la evaluación en las pruebas
estandarizadas (por ejemplo, sumar la evaluación de competencias/actitudes vinculadas a la creatividad, a dimensiones
socio-afectivas, digitales, etc.), y la promoción de informes de autoevaluación por parte de los equipos escolares, así
como el uso de indicadores de procesos y encuestas de satisfacción a estudiantes y familias (Maroy y Voisin, 2015;
Ozga, 2014).
Pese a la circulación y generalización internacional de las iniciativas, las propuestas y las recomendaciones sobre la
evaluación que han contribuido a la consolidación de sistemas de medición de la calidad desde una perspectiva
tecnocrática, es preciso atender a las reformulaciones y traducciones que aquellas adoptan en contextos nacionales y
locales vinculadas a factores históricos, político-administrativos y culturales, así como resultado de la compleja
interacción entre fuerzas globales y locales (Peck y Theodore, 2010; Verger et al., 2012). La literatura ha señalado que
parte de las divergencias entre los sistemas gubernamentales de evaluación de los países se expresan en el tipo de
institucionalidad adquirida, en la diversidad de instrumentos de evaluación de los aprendizajes diseñados (pruebas
sumativas, formativas, curriculares, etc.), en las áreas examinadas (lengua, matemática, ciencias, destrezas
socioemocionales, digitales, financieras, etc.), en la frecuencia de aplicación de los instrumentos de evaluación (anual,
bianual, trimestral, etc.), entre otras cuestiones. Por otra parte, como se mostrará en el análisis de la trayectoria nacional
de la política de evaluación en Argentina, no en todos los sistemas educativos las formas de regulación y control que
vehiculizan dichas propuestas logran instalarse con fuerza ante la ausencia de incentivos materiales o simbólicos
vinculados a los resultados alcanzados en las pruebas. La intervención del sector privado en la generación de estas
instancias particulares de evaluación, ya sea a través de fundaciones, ONG, universidades o consultoras, es también
otra cuestión dispar entre los países, aunque progresivamente ha adquirido centralidad a nivel mundial (Feldfeber et
al., 2018).
La trayectoria nacional de la política educativa de evaluación: acciones, institucionalidades y sentidos
En Argentina, igual que ocurrió en la mayoría de los países latinoamericanos (con excepción de Chile y México), es a
partir de 1990 cuando la evaluación de la calidad, en términos de eficacia del sistema educativo, se establece como
tema de agenda en el marco de las reformas estructurales de la administración pública. Desde aquel momento hasta
el presente el discurso de la calidad quedó instalado en las agendas gubernamentales, aunque su sentido se ha ido
reeditando según la orientación asumida por los proyectos políticos de los distintos gobiernos de turno.
En tanto las políticas públicas operan de modo no lineal ni convergente, el análisis de sus trayectorias permite captar
las dinámicas complejas y contradictorias de los cambios y las permanencias que involucran dichos procesos (Oszlak
y O’Donnell, 1995). En este sentido, se identifican modificaciones y continuidades, así como orientaciones e
intervenciones de acuerdo a las relaciones de fuerza que disputan la direccionalidad del sistema educativo configurando
sentidos en pugna acerca del derecho a la educación. En términos analíticos es posible distinguir tres etapas en la
trayectoria de la política de evaluación a nivel nacional que se describen a continuación.
De la creación del área de la evaluación en el Ministerio de Educación de la Nación a la preocupación por la inclusión
educativa: regulaciones e institucionalidades
Fue en el contexto de la denominada reforma de la educación de los años 1990 cuando se estableció la evaluación
permanente del sistema educativo como una de las principales funciones del Estado nacional para garantizar la calidad
de la formación impartida en los distintos ciclos, niveles y regímenes especiales de la enseñanza (Ley Federal de
Educación Nº 24.195 de 1993). En este contexto, la preocupación por la calidad de la educación quedó restringida a
tres grandes cuestiones: la adecuación de los contenidos curriculares, el nivel de aprendizaje de los estudiantes y la
formación de los docentes. Para llevar adelante el nuevo rol de evaluador, el Ministerio nacional de Educación, junto
con el Consejo Federal de Cultura y Educación, debía convocar a especialistas de reconocida idoneidad e independencia
de criterio para desarrollar investigaciones por medio de técnicas “objetivas, aceptadas y actualizadas”.
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En 1993 el Estado nacional creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa, organismo que tuvo a su
cargo el diseño y la ejecución de los denominados Operativos Nacionales de Evaluación (ONE) que se aplicaron hasta
el 2013. Los ONE se constituyeron en relevamientos de carácter estandarizado cuyo objetivo fue conocer los logros de
aprendizaje de los alumnos de nivel primario y secundario de todo el país en las áreas básicas de los conocimientos
escolares (lengua, matemática, ciencias naturales y ciencias sociales). Estos instrumentos proporcionaron también
información vinculada a los contextos sociofamiliares de los estudiantes, y de las instituciones escolares y de sus
actores. Se aplicaron para ello pruebas de conocimiento para medir los niveles de logro académico de los alumnos y
cuestionarios complementarios para recabar información para explicar los resultados obtenidos. Desde 1993