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Análisis comparado de los procesos de institucionalización de
la evaluación de la Educación Superior en América Latina: los
casos de Argentina, Bolivia y Uruguay
Comparative analysis of the institutionalization of the evaluation of Higher Education
processes in Latin America: the cases of Argentina, Bolivia and Uruguay
DÁVILA, Mabel
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Dávila, M. (2023). Análisis comparado de los procesos de institucionalización de la evaluación de la Educación Superior en América Latina:
los casos de Argentina, Bolivia y Uruguay. RELAPAE, (18), pp. 37-54.
Resumen
Los procesos de la evaluación de la Educación Superior en los países de América Latina comenzaron a institucionalizarse
a través de la creación de organismos públicos a partir de la década del noventa con la implementación de un conjunto
de reformas que buscaban alcanzar diferentes dimensiones educativas y tuvieron distintos propósitos. El análisis
comparado entre distintos casos nacionales, en este artículo sobre Argentina, Bolivia y Uruguay, pone de relieve las
características que asumen y como inciden en los sistemas nacionales de educación superior. Si bien el objetivo
explícito es el aseguramiento de la calidad, implícitamente aumenta la capacidad de regulación estatal sobre las
universidades, siendo sobre todo este último punto el que planteó y sigue generando conflictos en torno a esta cuestión,
y en particular, al papel que tienen las agencias de acreditación y a su avance sobre la autonomía universitaria.
Paradójicamente, los procesos de evaluación promueven y estandarizan, a nivel mundial, un modelo de calidad única
que favorece el mercado mundial de las grandes editoriales científicas y la competitividad de las principales
universidades de investigación estadounidenses y europeas. Y este desplazamiento de poder hacia el mercado
internacional es promovido por los Estados a través de las políticas de aseguramiento de la calidad y por las propias
universidades a través de la práctica de la evaluación.
Palabras Clave: Políticas de aseguramiento de la calidad, Institucionalización, Evaluación, Educación Superior
Abstract
The evaluation of Higher Education processes in Latin American countries began to be institutionalized through the
creation of public organizations from the nineties with the implementation of a set of reforms that sought to achieve
different educational dimensions and had different purposes. The comparative analysis between different national
cases, in this article on Argentina, Bolivia and Uruguay, highlights the characteristics that they assume and how they
affect the national higher education systems. Although the explicit objective is quality assurance, it implicitly increases
the state's regulatory capacity over universities, being above all this last point the one that raised and continues to
generate conflicts around quality assurance, the role of accreditation and its progress on university autonomy.
Paradoxically, the evaluation processes promote and standardize, worldwide, a unique quality model that favors the
world market of large scientific publishers and the competitiveness of the main American and European research
universities. And this displacement of power towards the international market is promoted by the States through quality
assurance policies and by the universities themselves through the practice of evaluation.
Keywords: Quality assurance policies, Institutionalization, Evaluation, Higher Education.
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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Argentina / mabdavila@gmail.com / ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8372-516X
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Introducción
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En este artículo se plantea un análisis comparado de los procesos de institucionalización de la evaluación y la
acreditación de la Educación Superior en América Latina en el contexto actual. Entre otras cuestiones, pero no
exclusivamente, se trata la creación y el desarrollo de las agencias evaluadoras. Para esto se consideran los casos de
tres países latinoamericanos: Argentina, Bolivia y Uruguay que resultan relevantes para la comparación dado que estos
procesos se iniciaron en períodos diferentes. En Argentina comenzaron a implementarse en la década de 1990, en
Uruguay el debate comenzó en los 2000 pero la creación de la agencia evaluadora ocurrió en 2020, mientras que en
Bolivia existe actualmente un debate en torno a esta cuestión y aún no se ha concretado la creación de la agencia
evaluadora. En este sentido resulta de especial interés considerar las políticas implementadas en cada caso, las
posiciones y acciones que llevaron adelante los distintos actores vinculados con esta cuestión, algunos aspectos de los
diferentes debates que acompañaron la creación de las agencias evaluadoras y su posterior desarrollo y la forma en
que se concretaron estas discusiones en la normativa de cada país, identificando los aspectos comunes y las diferencias
que permitan profundizar el análisis comparado de estos procesos.
El enfoque teórico combina elementos de los estudios de la relación entre estado y sociedad y del análisis
institucionalista. Se siguió un enfoque metodológico cualitativo, que facilita el estudio de los procesos sociales de
manera integral, a partir de un análisis documental de la normativa vigente, el relevamiento de investigaciones previas
y entrevistas a informantes clave de cada país.
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A través del análisis comparado se intenta identificar diferencias y similitudes en relación con tres categorías de análisis
principales.
La primera categoría de análisis considerada en este trabajo son las políticas de aseguramiento de la calidad
universitaria aplicadas en cada uno de los países considerados. En este sentido, las políticas públicas o estatales son
entendidas como tomas de posición, por acción u omisión, del Estado respecto a una preocupación, demanda o cuestión
social. De esta forma, son concebidas como parte de un dinámico proceso social, en el cual se entrecruza el accionar
del estado con el de otras fuerzas sociales, alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de cuestiones ante las
cuales el estado y otros actores adoptan políticas (Oszlak y O´Donnell, 1981). La relevancia de esta conceptualización
es que se vincula con otras categorías relevantes para el análisis. De manera tal que conflictos, coaliciones, capacidad
de movilización de recursos, estrategias de acción política, grados relativos de autonomía y poder de los actores, entre
los que se incluye al propio estado, serían algunos aspectos de interés para este análisis.
La segunda categoría aplicada para este análisis y vinculada con la anterior es el concepto de instituciones. En este
sentido, se considera la conceptualización propuesta por Acuña y Chudnosky (2013) sobre las instituciones como un
conjunto de reglas que apuntan a resolver problemas de coordinación y conflictos distributivos en una sociedad. Las
instituciones no solo distribuyen poder y recursos, sino que, a su vez, son concebidas como producto de la lucha entre
actores desiguales, siendo esto consecuencia de previas distribuciones de poder y capacidades, de manera tal que las
instituciones no sólo son mecanismos de coordinación, sino que constituyen legados de procesos históricos
configurados a través de conflictos.
Ambas dimensiones de análisis se combinan con la perspectiva que propone Clark (1991) para el estudio del desarrollo
de los procesos de institucionalización de la evaluación y acreditación de la educación superior desde su origen en la
década del noventa hasta la actualidad considerando la dinámica de interacción entre los principales actores
involucrados: el Estado, la academia y el mercado a nivel nacional e internacional. Esta interacción entre los actores
constituye la tercera categoría de análisis. De esta forma, entre otras cuestiones se consideran los conflictos, los
acuerdos, las estrategias de acción política y las diferencias de poder vinculadas con las políticas analizadas, tal como
sugieren Oszlak y O´Donnell (1981).
Dos hipótesis preliminares guían este análisis. En primer lugar, si bien las políticas de evaluación tienen un objetivo
explícito de aseguramiento de la calidad, también favorecen una mayor regulación estatal sobre las universidades,
siendo sobre todo este último punto el que planteó y sigue generando conflictos en torno a esta cuestión, sobre todo
con respecto al papel que tienen las agencias de acreditación y a sus efectos sobre la autonomía universitaria.
Asimismo, más allá de las resistencias que conlleva a nivel nacional, hay una aceptación de estos organismos en su
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La autora agradece las contribuciones de los Doctores Ariadna Guaglianone (Argentina), Enrique Martínez Larrechea (Uruguay) y Fernando Rosas
(Bolivia).
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Para los tres casos se consideraron perfiles de informantes clave vinculados tanto a las universidades como al Estado.
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acción a nivel regional que impulsa y legitima a este tipo de procesos. En esta primera hipótesis se plantea que existen
conflictos entre dos actores: la academia y el Estado en su accionar a nivel nacional, pero no se manifiestan a nivel
supranacional.
Por otro lado, y como segunda hipótesis se considera que paradójicamente los procesos de evaluación tal como se han
implementado, promueven y estandarizan, a nivel mundial, un modelo de calidad única que favorece el mercado
mundial de las grandes editoriales científicas y la competitividad de las principales universidades de investigación
estadounidenses y europeas. En esta segunda hipótesis, sobre el modelo de evaluación, además del Estado y la
academia entra en juego el tercer actor, el mercado en este caso de las grandes editoriales científicas que son
favorecidas por las políticas de estado, y se presenta eventualmente algún conflicto con algunos actores de la academia.
Esta hipótesis se desarrolla principalmente para el caso argentino que presenta el proceso de institucionalización más
largo, y en los casos de Bolivia y Uruguay en el nivel supranacional.
En el apartado siguiente se sigue profundizando la conceptualización teórica y las hipótesis planteadas en esta
introducción, considerando la estructura de conflictos y acuerdos en torno a la institucionalización de la evaluación en
la región a partir de las interacciones entre los actores.
El artículo se estructura de la siguiente manera: un apartado general en el cual se analizan algunos aspectos de las
tensiones y acuerdos en torno a los procesos de la institucionalización de la evaluación de la educación superior en
América Latina. Estas cuestiones se profundizan en los tres apartados siguientes sobre los casos particulares
seleccionados. A continuación, se presenta un apartado sobre el análisis comparado destacando las similitudes y
diferencias entre los tres países y finalmente las conclusiones.
Los conflictos y acuerdos en torno a los procesos de institucionalización de la evaluación de la educación superior
en América Latina
En este apartado se presenta de manera general las características que asumen los procesos de institucionalización de
la evaluación en la región y algunos conflictos, relevantes en términos de las hipótesis de trabajo, entre los principales
actores. Estos aspectos se continúan trabajando en los apartados siguientes relativos a cada caso y posteriormente a
la comparación entre ellos.
Como se señaló anteriormente, los procesos de la evaluación de la Educación Superior en los países de América Latina
comenzaron a institucionalizarse a través de la creación de organismos públicos a partir de la década del noventa con
la implementación de un conjunto de reformas que buscaban alcanzar diferentes dimensiones educativas y tuvieron
distintos propósitos.
Este fenómeno reflejaba los cambios ocurridos en el escenario mundial de la educación superior que, entre otras
características, reflejaba un avance de los procesos de internacionalización y transnacionalización con fuerte impronta
de los mercados. De esta forma, los sistemas nacionales de educación superior comenzaron un camino de
transformaciones que fueron impulsadas por los organismos internacionales en el ámbito de la evaluación, el
financiamiento y el marco legal, y que, no estuvieron exentas de tensiones, dado que implicaban un desplazamiento de
la coordinación de los sistemas de educación superior desde la órbita de las universidades hacia el mercado y el estado
(Clark, 1991).
Los sistemas de educación superior de la región tradicionalmente conformados por universidades autónomas y con un
marco legal que limitaba el establecimiento de otro tipo de instituciones, comenzaron a diversificarse y transformarse
estructuralmente a partir de la creación de más instituciones públicas y privadas, nacionales y extranjeras, orientadas
más a la investigación o hacia la formación profesional.
Considerando la conceptualización de políticas públicas de Oszlak y O´Donnell (1981) en términos del conflicto por sus
efectos en la distribución de poder, inicialmente estas reformas tuvieron una importante resistencia por parte de algunos
actores locales porque no solo aumentaron la competencia institucional sino que los cambios incidieron también en las
modalidades de regulación de los sistemas afectando las cuotas de poder entre los distintos actores, con un corrimiento
de poder desde la academia hacia el Estado. No ocurrió de manera homogénea, sino que implicó un proceso gradual
con algunas diferencias entre los casos nacionales, que continuó en las décadas siguientes, aspectos que se
desarrollarán para los casos considerados.
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En cuanto al rol de las agencias nacionales en el plano de la acreditación, en un contexto de creciente
internacionalización y diversificación de los sistemas que acompañó los procesos de crecimiento del sector privado
nacional e internacional, el aspecto común más relevante fue la mayor injerencia del estado en el gobierno y la gestión
de las universidades públicas, provocando reacciones y tensiones en tanto puso en cuestión los alcances de la
autonomía universitaria. Y esto ocurrió no solo por las características que asumieron los procesos de evaluación, que
en algunos casos fueron vinculantes para la aprobación de carreras y el reconocimiento oficial de las titulaciones, sino
porque además se vincularon con las políticas de financiamiento. Aplicando la conceptualización de Acuña y Chusnovsky
(2013) estas cuestiones, que se profundizan en el caso argentino, permiten visualizar la conflictividad inherente al
desarrollo institucional.
De acuerdo con Clark (1991) las políticas de evaluación que se aplican actualmente en la educación superior,
promueven un desplazamiento del poder de la academia hacia el Estado y el mercado. En este sentido, si bien el objetivo
explícito es el aseguramiento de la calidad, existe también un objetivo implícito que tiene que ver con la regulación, por
parte del Estado, sobre las universidades. También ocurre un corrimiento de poder hacia el mercado en la medida que
la creciente competencia que nacional e internacionalmente se desarrolla entre las instituciones educativas ha
promovido el uso de diferentes estrategias para mejorar su posicionamiento, entre ellas la búsqueda de prestigio a
partir de la instalación de un concepto de calidad unívoco basado en una única modalidad de investigación con foco en
la publicación de artículos en revistas con referato, en general en inglés, planteles docentes con títulos de doctorado y
dedicación full time, que es la que tradicionalmente han desarrollado las Ciencias Exactas y Naturales. La generalización
de criterios de evaluación de esta área disciplinaria a las demás se presenta a nivel internacional, En este sentido,
resulta relevante considerar el exhaustivo estudio que realizó Becher (1989) para el caso de las universidades
estadounidenses.
Según Barsky y Dávila (2010), se trata de criterios que, entre otras cuestiones, dan prioridad a la investigación sobre la
docencia, la transferencia y la extensión, al doctorado sobre especializaciones y maestrías, y al tipo de investigación
basado en la publicación de artículos en revistas internacionales con referato. De esta forma, termina
homogeneizándose el sistema, e imponiéndose un estándar de calidad sobre los demás, independientemente de las
tradiciones disciplinares. Para las Ciencias Exactas y Naturales hay una sola forma de hacer investigación y, por ende,
sus actividades de posgrado. Así, la docencia se integra con el proceso de investigación en laboratorio o unidad
académica y las actividades de posgrado consisten directamente en un Doctorado donde se es parte de un equipo de
investigación encabezado por un académico de prestigio. Este equipo tiene acceso a publicaciones en revistas
internacionales con referato. Las publicaciones no son individuales sino que son firmadas por un grupo generalmente
numeroso, y donde el orden de aparición está vinculado con el ascenso dentro de la jerarquía del grupo y, por ende, de
la investigación. No tener un Doctorado y no publicar en estas revistas internacionales, equivalen a ser inexistentes en
materia científica. El tema se agrava si se piensa que las publicaciones son obras de un equipo con muchos miembros
(5, 6 o 7, son números corrientes). Por lo tanto cada miembro puede tener muchas publicaciones anuales. Hay
investigadores que a lo largo de su carrera muestran 200 o 300 publicaciones, lo que es impensable en el resto de las
disciplinas.
Este paradigma es distinto para las Ciencias Sociales y las Humanidades. Comenzando por las publicaciones para esta
área un libro publicado en una editorial especializada tiene mayor importancia que un artículo. Un libro es el resultado
de muchos años de investigación, generalmente realizadas en forma individual o como máximo en colaboración con
otro autor. Incluso un artículo es el resultado de varios meses de trabajo individual. Por otra parte, el Doctorado no es
el título de mayor reconocimiento en todas las áreas, sino que hay diferentes tradiciones según las disciplinas. En la
Argentina son muy relevantes las maestrías en las Ciencias Sociales, mientras que en las Humanidades la tradición
más fuerte está centrada en los doctorados. En las Ciencias de la Salud son decisivas las Especializaciones cuya
duración e intensidad supera muchas veces a los doctorados. En las Áreas de Administración y de Negocios son
valoradas especialmente las Maestrías, en función de haber tomado como modelo al sistema de los Estados Unidos. Se
trata de distintas valoraciones que tienen que ver con el acceso a distintas prácticas sociales y a distintas formas de
recibir y generar nuevo conocimiento y que es necesario considerar en la evaluación. (Barsky y Dávila, 2010)
Esta cuestión se amplía en el apartado sobre Argentina con varios trabajos más recientes que, sobre la base de estudios
empíricos basados en los dictámenes de la agencia evaluadora, corroboran esta problemática. Asimismo, se considera
la opinión de informantes clave vinculados con los procesos de acreditación en las instituciones.
Estos elementos muestran la problemática de los procesos de evaluación, elementos que se agudizan por los criterios
contemplados prioritariamente en los rankings internacionales de universidades basados en el modelo de las
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“universidades de investigación” que precisamente tiene este perfil académico específico. En efecto, a pesar de que la
calidad de la educación es un concepto polifacético que involucra diferentes dimensiones, funciones y objetivos
educativos (Lemaitre, 2018), esta modalidad que es la usual en las universidades estadounidenses y europeas de
investigación pero se restringe a pocas instituciones en el universo universitario (Barsky, 2014), es promovida a través
de instrumentos como los rankings internacionales y también las agencias de aseguramiento de la calidad. En este
juego entra también el mercado de las grandes editoriales científicas internacionales que tienen, además de las
principales revistas científicas mundiales, la propiedad de los rankings universitarios internacionales, de manera tal que
la promoción de la investigación a través de la publicación de papers favorece notablemente su negocio.
Aunque en las agencias de aseguramiento de la calidad recientemente se ha desarrollado un debate a nivel mundial y
se comenzaron a implementar otro tipo de prácticas, en algunos casos aún continúa vigente el modelo de evaluación
anterior promovido por las burocracias de las propias agencias y, en muchos casos, por los propios pares evaluadores
(Dávila, 2018). La regulación del Estado a través de las políticas estatales, así como también, las que aplican las propias
universidades contribuye a consolidar este modelo único de calidad impuesto por las grandes editoriales y universidades
internacionales. Este corrimiento de poder desde la academia hacia el mercado, termina condicionando los procesos
de evaluación a esta lógica, mientras que el aseguramiento de la calidad propiamente dicha termina siendo relegado a
un lugar secundario.
Otra característica que tuvieron los procesos de institucionalización de la evaluación fue que escalaron del contexto
nacional al regional conformando organismos y mecanismos supranacionales. En el ámbito del MERCOSUR inicialmente
se creó el MEXA, de carácter transitorio y experimental, que dio lugar posteriormente y hasta la actualidad al ARCUSur.
En este caso fueron influyentes desde su inicio las agencias de aseguramiento de la calidad más consolidadas, como
la CONEAU de Argentina y la Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES) de Brasil. La
CAPES desde hace varias décadas es el organismo se ocupa la evaluación y el financiamiento de maestrías y doctorados
académicos, es decir, los denominados posgrados stricto sensu. Este organismo tuvo una gran influencia a nivel
normativo y procedimental siendo el modelo que siguieron otras instituciones de la región como la propia CONEAU de
creación más reciente. Y en Uruguay, por ejemplo, el Dictamen 328 que regulaba a las universidades privadas
previamente al Decreto 104 recomendaba seguir el modelo de calidad de CAPES (Dávila y Guaglianone, 2013). Esta
acción regional contribuyó a legitimar los procesos de aseguramiento de la calidad a nivel nacional en la medida que,
independientemente de los rechazos existentes a apoyar la institucionalización a nivel nacional, las universidades se
sumaron a los programas de evaluación regional. En particular, fue relevante para los casos de Bolivia y Uruguay en los
cuales las universidades tuvieron y tienen resistencia a nivel nacional, pero no a nivel supranacional.
Las tensiones entre evaluación y autonomía universitaria: la acción de la CONEAU en la Argentina
El caso argentino resulta relevante por su vigencia desde la década del noventa. En este sentido, además del análisis
de la normativa se puede considerar su aplicación posterior, particularmente el modelo de evaluación implementado.
Esto resulta relevante para entender los casos de Bolivia y Uruguay con procesos de institucionalización más recientes
por la influencia que tiene la agencia argentina a nivel supranacional.
Con respecto a la normativa, en 1995 se aprobó en la Argentina un nuevo marco legal con La Ley 24.521 de Educación
Superior (LES) (1995) que estableció las bases para la creación de un organismo para llevar adelante los procesos de
evaluación y acreditación de instituciones y carreras. De esta forma, en 1996 se creó la Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria (CONEAU), un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del Ministerio de
Educación de la Nación. La creación de la CONEAU significó la incorporación de procedimientos sistemáticos de
evaluación y de acreditación en el sistema de educación superior. La misión institucional se centró en asegurar y mejorar
la calidad de las instituciones y carreras universitarias que operan en el sistema universitario argentino por medio de
actividades de evaluación y acreditación de la calidad.
La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria está integrada por doce miembros, designados por el
Poder Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres por el Consejo Interuniversitario Nacional, uno
por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educación, tres por cada una
de las Cámaras del Congreso de la Nación, y uno por el Ministerio de Cultura y Educación. Los miembros duran en sus
funciones cuatro años, con sistema de renovación parcial. En todos los casos se establecía que debía tratarse de
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personalidades de reconocida jerarquía académica y científica. La Comisión recibió presupuesto propio para desarrollar
sus actividades. (Barsky y Dávila, 2010)
A diferencia de otros países como Brasil en los cuales hay organismos diferentes para la evaluación de grado, posgrado
e institucional, la CONEAU está a cargo de la evaluación de todo el sistema universitario. Esto contribuyó fuertemente a
empoderar a esta institución en la Argentina y en la región.
Un tema relevante en tanto a la autonomía universitaria es el de las titulaciones. El reconocimiento oficial de los títulos
de grado que expiden las instituciones universitarias está a cargo del Ministerio de Educación. Sin embargo, en algunos
casos la LES exige la acreditación de la CONEAU. Se trata, según el artículo 43 de esta ley, del caso de los títulos
correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, cuyo ejercicio pueden comprometer el interés público poniendo
en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los habitantes.
Según la LES, la acreditación es obligatoria para las carreras de posgrado cualquiera sea el ámbito en que se
desarrollen. De esta forma, las carreras que no obtienen la acreditación no cuentan con reconocimiento oficial y, por lo
tanto, los títulos que ofrecen no tienen validez nacional. La evaluación de las carreras de posgrado se realiza conforme
a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades.
Actualmente la Resolución 160/11, que modificó a la Resolución 1168/97, establece los criterios y estándares para la
acreditación de carreras de posgrado, que según la citada ley, son especializaciones, maestrías y doctorados.
Desde la normativa, para algunas carreras de grado y todas las de posgrado hay una vinculación entre la acción del
Estado a través de la acreditación de la calidad y el reconocimiento oficial del título, que limita el poder de las
universidades.
La CONEAU también coordina y lleva adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44 que establece que las
instituciones universitarias deberán asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que
tendrán por objeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así como sugerir medidas
para su mejoramiento. Estas autoevaluaciones se complementan con evaluaciones externas, que se establece deberán
hacerse como mínimo cada seis años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución. Abarcan las funciones
de docencia, investigación y extensión, y en el caso de las instituciones universitarias nacionales, también la gestión
institucional. Las evaluaciones externas están a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
o de entidades privadas constituidas con ese fin, en ambos casos con la participación de pares académicos de
reconocida competencia. Además, las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las
evaluaciones tienen carácter público.
Otro cometido de la CONEAU es preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el
reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los informes en base a los cuales se
evaluará el periodo de funcionamiento provisorio de dichas instituciones. De acuerdo con el artículo 62 de la LES, “las
instituciones universitarias privadas deberán constituirse sin fines de lucro, obteniendo personería jurídica como
asociación civil o fundación. Las mismas serán autorizadas por decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que admitirá su
funcionamiento provisorio por un lapso de seis años, previo informe favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria, y con expresa indicación de las carreras, grados y títulos que la institución puede ofrecer y
expedir.” Y según el artículo 65 de dicha ley, “cumplido el lapso de seis años de funcionamiento provisorio contados a
partir de la autorización correspondiente, el establecimiento podrá solicitar el reconocimiento definitivo para operar
como institución universitaria privada, el que se otorgara por decreto del Poder Ejecutivo nacional previo informe
favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. El Ministerio de Cultura y Educación
fiscalizará el funcionamiento de dichas instituciones con el objeto de verificar si cumplen las condiciones bajo las cuales
están autorizadas a funcionar. Su incumplimiento dará lugar a la aplicación de sanciones conforme lo establezca la
reglamentación de la presente ley, la que podrá llegar hasta la clausura definitiva.”
En el caso de Argentina los cambios se iniciaron en la década del noventa con el gobierno de Carlos Menem, que
introdujo un conjunto de medidas de liberación económica sino que también impulsó cambios institucionales en otras
dimensiones del estado, entre ellas, la educativa. Si bien la Ley de Educación Superior y la creación de la CONEAU
tuvieron una importante resistencia inicial,
4
sobre todo, por parte de las universidades públicas, los procesos
continuaron profundizándose dando lugar a un crecimiento de la regulación estatal, en las décadas posteriores, en las
4
La Universidad de Buenos Aires rechazó inicialmente someterse a la acreditación a través de un recurso de amparo pero con los años autorizó a
las Facultades a decidir en el marco de su autonomía (Finocchiaro, 2004).
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cuales se sucedieron gobiernos con diferentes signos políticos e ideológicos, y la CONEAU, aunque con un menor
financiamiento que conspira contra la capacidad de ejecutar sus tareas, continuó legitimándose y siguió adelante con
sus funciones y profundizando su avance sobre la autonomía universitaria hasta el día de hoy, entre ellas, a través de
instrumentos de políticas que vinculan los procesos de acreditación y financiamiento, en particular para las carreras de
grado comprendidas en el artículo 43 de la LES.
Un aspecto fundamental que permitió plasmar inicialmente los acuerdos en la normativa, es que la ley establece un
marco de participación del Consejo de Universidades conformado por el Ministerio de Educación y los rectores de las
universidades públicas y privadas, formalmente como organismo de consulta. Con respecto al gobierno y coordinación
del sistema universitario, el capítulo 7 de la LES señala que serán órganos de coordinación y consulta del sistema
universitario, en sus respectivos ámbitos, el Consejo de Universidades, el Consejo Interuniversitario Nacional, el Consejo
de Rectores de Universidades Privadas y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior. El Consejo
de Universidades será presidido por el Ministro de Cultura y Educación o por quien este designe con categoría no inferior
a Secretario, y estará integrado por el Comité Ejecutivo del Consejo Interuniversitario Nacional - integrado por los
rectores o presidentes de las instituciones universitarias nacionales y provinciales reconocidas por la Nación-, por la
Comisión Directiva del Consejo de Rectores de Universidades Privadas, por un representante de cada Consejo Regional
de Planificación de la Educación Superior —que deberá ser rector de una institución universitaria— y por un
representante del Consejo Federal de Cultura y Educación.
Otra característica del caso argentino, es que los mecanismos y criterios de evaluación y acreditación, desde el marco
normativo, son comunes para todo el sistema, universidades públicas y privadas con reconocimiento definitivo. No
obstante la aplicación de implica diferentes sesgos, en el marco de un proceso de burocratización de la CONEAU.
5
En este sentido varios cuestionamientos realizados por la comunidad académica, pero también por los pares a cargo
de la autoevaluación y de la evaluación externa de la CONEAU, han coincidido en que las deficiencias de los procesos
de evaluación tienen que ver con que predominan visiones que están dominadas por los paradigmas de la enseñanza
de grado y posgrado de las Ciencias Exactas y Naturales y tiene un sesgo que favorece a las universidades de
investigación y a las públicas sobre las privadas (Fanelli, 2000; Guerrini y Jeppesen, 2001; Perez Rassetti, 2001;
CONEAU, 2002 y 2007; IESALC, 2007; Barsky y Dávila, 2010).
Por ejemplo, el informe de evaluación externa de la CONEAU realizado por IESALC en 2007 destaca que los problemas
estructurales subsisten, en particular, “la percepción que tienen algunos sectores en el sentido de que prevalece una
sola visión –universitaria y excesivamente academicista- acerca de la educación superior, y en particular del posgrado,
que va en contra de la diversificación, flexibilidad y plasticidad de las carreras, la formación profesional, los posgrados,
la docencia y el aprendizaje”.
A nivel de carreras de grado, las críticas al modelo de evaluación plantean que los criterios y estándares para la
acreditación favorecen a las carreras que se basan en la investigación y perjudican a las carreras profesionales. Por
otro lado, como la normativa establece la obligatoriedad para la acreditación de carreras consideradas de riesgo (Artículo
43 de la LES), se generan condiciones diferenciales respecto a la calidad dado que no se evalúan las carreras de grado
del Artículo 42 de la LES. (Guaglianone 2010; De Vincenzi, 2016)
Si bien los criterios y estándares de evaluación son propuestos por universidades, las reformulaciones siguen
planteando cuestionamientos y, en particular, la implementación del proceso.
6
En cuanto a las carreras de posgrado, estos sesgos en el proceso de aplicación son señalados en Barsky y Dávila (2010).
En 2011 se aprobó una nueva reglamentación para este tipo de carrera (especializaciones, maestrías y doctorados), la
Resolución 160/11, que incorporó algunos cambios respecto a la Resolución 1168/07. Si bien no se plantean
modificaciones a los doctorados que continúan siendo exclusivamente académicos, a diferencia de lo que pasa
internacionalmente (Dávila, 2012), entre otras cuestiones, la nueva normativa incluye la figura de la maestría profesional
y su evaluación a través de criterios vinculados a la práctica profesional y no a la investigación académica. También se
aplicarían estos criterios para la evaluación de las especializaciones. No obstante, en la práctica estas carreras siguen
5
Se entiende la burocracia, a partir de la noción de Max Weber, como instrumento de dominación. Más allá de que este autor destaca los rasgos
positivos del proceso de burocratización, también identifica posibles problemas, vinculados entre otras cuestiones con la necesidad de preservar
su poder. Entre sus efectos negativos señala una excesiva actividad regulatoria, superposición de funciones, contradicciones, rigidez de los
procesos e ineficiencia. (Weber, 1996)
6
Entrevista a informante clave.
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siendo evaluadas con los criterios anteriores y con énfasis en la investigación y el perfil de los docentes como
investigadores. De esta forma, se profundiza el modelo de evaluación basado en los criterios de las Ciencias Exactas y
Naturales acentuado a su vez porque el financiamiento del sistema es fundamentalmente para los doctorados a través
del CONICET (Barsky y Dávila, 2012).
Las críticas a la aplicación de criterios de evaluación se vinculan a la idea que existe una hegemonía de estas
concepciones en los pares de evaluadores de la CONEAU, muchos de ellos provenientes del CONICET, que han
demandado mecánicamente a todas las disciplinas un desarrollo relevante de las funciones de investigación, sin tener
en cuenta la escasa importancia que ello tiene para una gran cantidad de carreras profesionales, particularmente las
ingenierías y la arquitectura, así como buena parte de las importantes actividades ligadas al mundo de la administración
y los negocios. Asimismo, con el énfasis que se pone en la función de investigación termina desestimando la evaluación
de la calidad de la docencia sobre la base de criterios vinculados con esta función, al igual que ocurre con la extensión
y la transferencia. Entre las instituciones educativas se benefician las universidades y carreras vinculadas con la
investigación académica y perjudican a las que tienen como objetivo principal la enseñanza. (Dávila y Guaglianone,
2013).
La burocratización de la evaluación de la educación superior en Uruguay
El aseguramiento de la calidad universitaria en Uruguay refleja las características de un sistema de educación superior
fragmentado que históricamente tuvo una regulación académica con escasa o nula injerencia del estado. Aunque es
una cuestión discutida hasta hoy en día, la Universidad de la República (UdelaR), estatal y autónoma, tiene el poder
regulatorio sobre el sistema por mandato constitucional. Y el Ministerio de Educación tiene un papel secundario y una
función que se limita a la coordinación en materia de políticas educativas para todo el sistema educativo público, aunque
sí tiene injerencia y está a cargo de regular el sector privado en todos los niveles.
Como la forma de gobierno de la educación tiene rango constitucional de acuerdo al artículo 202 que establece que “La
Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial y Artística, serán regidas por uno o más Consejos
Directivos Autónomos”. Si bien la interpretación históricamente ha resultado controvertida, los Consejos Directivos a
cargo de los distintos niveles de enseñanza se constituyeron en organismos autónomos e independientes entre sí. En
el ámbito de la educación superior la Universidad de la República fue la única institución pública hasta hace pocos años.
Por estas razones los procesos y las políticas de evaluación de la calidad se implementaron siguiendo una lógica de
fragmentación. La Universidad de la República contaba con autonomía académica y de gestión y creó sus propios
mecanismos de autoevaluación a través de la Comisión de Evaluación Institucional. Las universidades e institutos
privados fueron regulados por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) a través de la aplicación de una reglamentación
más administrativa que académica reformulada a través de sucesivos decretos. Actualmente los procedimientos de
regulación y evaluación se establecen en el Decreto 104/2014. El MEC se orientó a la puesta en marcha de un
mecanismo inspectivo de las universidades privadas, de carácter administrativo, pero “tomando en préstamo” ciertos
rasgos propios de los procesos académicos de evaluación, basados en auto-evaluación y en pares. El resultado es un
mecanismo híbrido, sin una conceptualización adecuada y con una clara orientación a la limitación de la educación
universitaria privada. Posteriormente se sumaron las experiencias de evaluación regional como el MEXA y el ARCUSUR
implementadas a través del Mercosur Educativo.
De esta forma, la Universidad de la República desarrolló sus propios procesos de autoevaluación y evaluación externa.
Las universidades privadas, por otra parte, dependen del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), que cuenta con un
órgano asesor: el Consejo Consultivo de Educación Terciaria Privada (CCETP), siendo quien regula los procesos de
evaluación y las autorizaciones para el funcionamiento de instituciones y carreras. La UdelaR tiene un representante en
el CCETP. En el caso de las privadas, como se indicó anteriormente, los procesos de evaluación son fundamentalmente
procedimientos administrativos y funcionales a la regulación de este tipo de instituciones.
En 2019, durante la segunda presidencia de Tabaré Vázquez, se aprobó la ley de creación del Instituto Nacional de
Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET). Se trata del cuarto intento de creación de una agencia de
estas características desde la aprobación de la Ley General de Educación N° 18.437 sancionada en 2008, durante la
primera presidencia de Vázquez, que preveía y establecía lineamientos para tal fin. Las propuestas anteriores de
creación de una Agencia para la Promoción y el Aseguramiento de la Calidad en 2009 -reingresado con leves ajustes
en 2010- y de un Instituto Nacional de Acreditación de la Educación Terciaria en 2014, se vieron frustradas ante las
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dificultades para acordar sobre algunos temas cruciales por parte de los principales actores del sistema, sobre todo con
la UdelaR.
El recientemente creado INAEET, desde el punto de vista del marco legal, no establece grandes cambios respecto a las
características que ha asumido el sistema de evaluación tradicionalmente. El organismo tiene el carácter de persona
jurídica de derecho público no estatal, de manera que evita procesos de control y auditoría rigurosos. Por otro lado,
mantiene la característica de fragmentación del sistema anterior. Si bien la ley establece que la evaluación es voluntaria
para todas las instituciones, en el caso de las universidades privadas, los dictámenes serán tenidos en cuenta para el
trámite de autorización de funcionamiento del MEC que se simplificaría o abreviaría con respecto a los que realicen sus
equivalentes no acreditados. En este caso el objetivo de mejoramiento de la calidad se vería supeditado al proceso de
regulación, que en el caso de las instituciones privadas es permanente según establece el Decreto 104/2014 (Dávila et
Al, 2014). El nuevo instituto no establece procedimientos para el aseguramiento y el mejoramiento de la calidad de los
procesos educativos, sino una mayor complejidad en los mecanismos de regulación. (Martínez Larrechea y Dávila,
2020)
En este sentido resulta confusa, además, la diferenciación legal entre el Decreto 104/2014 y la ley de creación del
INAEET que pueden dar lugar a contradicciones y superposiciones legales dado que el proyecto establece la derogación
de todos los reglamentos que se contrapongan.
Uno de los principales debates conceptuales inherentes a la creación de la agencia de aseguramiento de la calidad tuvo
relación con su naturaleza jurídica. El actual INAEET se trataría de una persona jurídica de derecho público no estatal.
En el proyecto inicial presentado en 2009 la denominada entonces Agencia para la Promoción y Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Terciaria (APACET) también asumía la figura legal de persona jurídica de derecho público no
estatal. Esta situación se modificó en 2014 con la presentación de un proyecto que proponía la creación de un Instituto
Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo que
estaría bajo la órbita del Ministerio de Educación y Cultura y tendría autonomía técnica.
Esta última es la figura legal de otras agencias de aseguramiento de la calidad en los países de la región. Por ejemplo
en el caso de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria –CONEAU- de Argentina, de acuerdo a la
Ley de Educación Superior N° 24.521 se trata de un organismo descentralizado que funciona en jurisdicción del
Ministerio de Cultura y Educación.
De acuerdo con Landoni (2010) la figura de la persona pública no estatal era sostenida por la Universidad de la
República, mientras que el órgano desconcentrado dentro del MEC era la opción que preferían las Universidades
privadas. El argumento esgrimido por la universidad estatal se basó en la necesidad de otorgar autonomía a la nueva
agencia dado que debía pronunciarse respecto de la propia UdelaR que es una institución que tiene un estatuto
autonómico. El problema de la persona pública no estatal es que no está sometida a los procesos regulares de revisión
de la legalidad de sus decisiones y se encuentra fuera de los procesos de control estatal del Ejecutivo, parlamentario y
muy limitadamente judicial.
Es frecuente en el país el uso de la figura legal de la persona jurídica no estatal aplicado a organismos educativos como
el Fondo de Solidaridad que actualmente vulnera notoriamente el derecho de gratuidad universitario consagrado por
ley. A pesar de que originalmente la ley de creación N°16.524 preveía otro tipo de organismo, a los pocos años fue
modificada y con la nueva ley N°17.451 se cambió la figura legal y pasó a constituirse como persona jurídica de derecho
público no estatal (Dávila y Martínez Larrechea, 2019). También ocurre lo mismo con la Agencia Nacional de
Investigación e Innovación (ANII), que lleva adelante las políticas de ciencia y tecnología y de promoción de la
investigación, y fue creada como una persona de derecho público no estatal por la Ley 18.084 sancionada en 2006.
Esta agencia que está a cargo del sistema de investigación y de evaluar y categorizar a los investigadores promueve
desde la normativa y sobre todo desde su aplicación un modelo de evaluación que sigue los criterios mencionados en
el caso argentino, con prioridad a la investigación basada en la publicación de artículos en revistas internacionales en
inglés.
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Los informes de la Auditoría Interna de la Nación, único proceso de revisión que tiene el Estado sobre la acción de estos
organismos, muestra que en los casos del Fondo de Solidaridad (2019) y la ANII (2020), el destino del financiamiento
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Entrevista a informante clave.
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para honorarios de la burocracia, sobre todo de los cargos directivos, supera lo estipulado por la ley en el primero y una
cuota importante se destina para fondos no rembolsables en la segunda.
De esta forma, a través de la ley no solo se promueve una extrema burocratización de los organismos que deben llevar
adelante políticas educativas, de evaluación y acreditación y de ciencia y tecnología, sino que se les otorga una
autonomía que los exime de someterse a procesos de evaluación externa, particularmente en cuanto al destino del
financiamiento que no se aplica principalmente para políticas que beneficien al sistema educativo sino para la
reproducción de la burocracia institucional. Paradójicamente se trata de instituciones que a través de sus acciones
llevan adelante la regulación del estado sobre las universidades que restringen la autonomía universitaria.
El INAEET tiene, también, serias deficiencias respecto a los procedimientos a instrumentar, al perfil de quienes van a
estar a cargo de los procesos y de los evaluadores que serán asignados para llevarlos adelante. En este sentido, los
criterios priorizan la experiencia burocrática en gestión de instituciones terciarias y en procesos de evaluación, pero se
omiten cuestiones relativas a la experiencia profesional y trayectoria docente y de investigación. (Martínez Larrechea y
Dávila, 2020)
En este sentido, no se establecen requisitos para los perfiles de los miembros del Consejo Directivo. Su capacidad para
dirigir un ente que tiene a su cargo la responsabilidad de asegurar la calidad del sistema de educación superior y
legitimar estos procedimientos ante la sociedad estaría garantizado por sus filiaciones institucionales (Artículo 4). De
esta forma, se apunta a institucionalizar mecanismos de gobierno de tipo corporativo a través de consejos directivos
que se integran a propuesta de las instituciones, con neto predominio del sector estatal.
Asimismo, los cometidos del Consejo Directivo que figuran en el artículo 5 son más un listado de tareas administrativas
y funciones operativas que de objetivos de definición y conducción de los procesos de evaluación y acreditación: a)
Adoptar Resolución con respecto a las solicitudes de acreditación de Instituciones de enseñanza terciaria, sus unidades
académicas o sus carreras. b) Aprobar los planes de trabajo del INAEET. c) Aprobar los estándares y criterios para la
acreditación, con siete (7) votos conformes. d) Realizar las convocatorias para la presentación de solicitudes de
acreditación de Instituciones, unidades académicas o carreras, en función de los estándares y criterios aprobados. e)
Aprobar los reglamentos para el funcionamiento operativo de los procesos de acreditación y evaluación. f) Designar al
personal técnico y administrativo de la Institución de acuerdo a la normativa vigente. g) Seleccionar y designar los
evaluadores externos que participan en cada proceso de acreditación o evaluación. h) Proyectar los presupuestos de
sueldos, gastos e inversiones del INAEET y sus modificaciones. i) Administrar los fondos presupuéstales que le sean
asignados y los recursos que generen sus actividades. j) Ordenar los gastos del INAEET. k) Rendir cuentas públicas de
sus actividades mediante informes periódicos. l) Aprobar los procedimientos a realizar para cumplir con la evaluación
del INAEET. m) Celebrar convenios con Instituciones públicas o privadas, nacionales e internacionales. n) Aprobar los
informes de evaluación.
El foco principal es, casi exclusivamente, la acreditación. En el último caso se define la acreditación como “un proceso
continuo y cíclico que implica la mayor exigencia en la evaluación de la calidad y que se basa en criterios y estándares
establecidos por el INAEET”. Sin embargo, no se trata de “un trámite burocrático más exigente” que se aprueba una
vez “cumplidos los criterios que define una autoridad superior”, en este caso el INAEET, como lo indica el articulado,
sino un tipo de proceso de evaluación, en la cual una institución o un programa de educación superior se confrontan
con un estándar previamente establecido. Un punto de llegada y no de partida. Pero el proyecto de ley no establece los
estándares, ni siquiera en su estructura general, por lo que este aspecto clave queda librado a la administración
posterior. Por otro lado, la acreditación no es el único propósito de los sistemas de aseguramiento de la calidad, ni
siquiera el más importante a la hora establecer una cultura de la evaluación y de la calidad. Es bastante más decisivo
el propósito de mejoramiento de las instituciones que requiere políticas públicas de promoción, que están ausentes en
este proyecto y en sus antecedentes, y de mejoramiento que toma como punto de partida el proyecto y la misión de
una institución -o de un programa- y que se basa en la autoevaluación. En el proyecto, a la autoevaluación solo se la
contempla como etapa o insumo de la evaluación, o de la acreditación, no como proceso a impulsar y a apoyar con
asistencia técnica.
En referencia a los estándares “el INAEET tendrá la responsabilidad de definir estos instrumentos en coordinación con
especialistas que convocará de las Instituciones de enseñanza terciaria y del ámbito profesional y académico”. Así como
se observan omisiones respecto a los requisitos para ser miembros del consejo directivo tampoco se establecen
consideraciones sobre los perfiles de estos especialistas que tendrán la responsabilidad de aprobar los estándares y
criterios para la acreditación. También en este caso se recurre a la pertenencia institucional, “las instituciones de
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enseñanza terciaria”, y además se agrega “del ámbito profesional y académico”. Surge la duda con respecto a cuál
sería este “ámbito académico” al que se hace referencia y si estaría o no conformado por las mencionadas instituciones
de enseñanza terciaria o si se refiere a otro ámbito académico.
El Consejo Directivo también tendría como cometido “seleccionar y designar los evaluadores externos que participan
en cada proceso de acreditación o evaluación”. Según el artículo 20 “se entiende por par evaluador el experto
destacado que es reconocido en la comunidad profesional, académica y científica, con experiencia equivalente a la
desarrollada en la Institución, unidad académica o carrera en acreditación, cuya trayectoria le otorga un grado de
autoridad en la materia suficiente para emitir juicios de valor”. Como se puede observar surge la duda sobre cuáles
serían para el INAEET las diferencias entre la “comunidad académica” y la “comunidad científica”.
En este caso se especifican además criterios para la selección de los pares evaluadores:
Se tomará en cuenta preferentemente para su selección: a) Título de posgrado superior o igual al de la carrera
o programa en acreditación o experiencia equivalente. b) Experiencia en gestión de la educación superior. c)
Experiencia o formación en procesos de evaluación de Instituciones, unidades académicas o carreras.
Se trata de criterios que priorizan la experiencia burocrática en gestión de instituciones terciarias y en procesos de
evaluación, pero se omiten cuestiones relativas a la experiencia profesional y trayectoria docente y de investigación. Es
decir, la burocracia institucional tendría mayores credenciales que los académicos y profesionales de trayectoria y
reconocimiento para evaluar la calidad de las instituciones, carreras y programas universitarios. También se omitió la
experiencia internacional.
Por su parte, la Udelar pasó de una estrategia de resistencia a la institucionalización de la evaluación universitaria a la
aceptación de la creación de una agencia, pero con condiciones para que la ley incorpore una figura legal que evita el
control del nuevo organismo que puede integrar siendo un actor clave en la definición de las principales acciones debido
a su peso en el sistema universitario. De esta forma, logra importantes beneficios, al igual que pasó con la ANII y con
el Fondo de Solidaridad. Este último organismo a través del cobro obligatorio a los graduados de las universidades
públicas termina desvirtuando el principio de gratuidad universitario que establece la ley (Dávila y Martínez Larrechea,
2019).
Finalmente, tampoco hay definiciones sobre la necesidad de instrumentar dispositivos específicos para posgrados,
educación a distancia y posgrados a distancia, fenómenos de creciente importancia en el marco de los procesos de
internacionalización.
Otra cuestión a considerar para el análisis sobre el caso uruguayo es que los cambios en la institucionalización de la
evaluación se impulsaron y ocurrieron durante los gobiernos del Frente Amplio, una coalición de centro izquierda, que
impulsó políticas de sesgo socialdemócrata y que no podría calificarse de neoliberal.
La creación del INAEET no logró unificar criterios para la evaluación de la calidad universitaria. De acuerdo con Martínez
Larrechea (2022) el sistema de garantía de la calidad está fragmentado en varios circuitos institucionales y conceptuales
muy diversos: a) la Comisión de Evaluación y Acreditación de la UdelaR realiza una evaluación promejora de sus
servicios. b) En la arena regional (ARCUSUR) opera la acreditación voluntaria, único circuito realmente de acreditación,
con estándares elaborados por las agencias. c) Las universidades privadas son reguladas, o reglamentadas
burocráticamente, ya que no hay verdaderos estándares de calidad por el Decreto 104/2014. d) La educación policial y
militar posee otro decreto y otro consejo en el ámbito del MEC para reconocer sus carreras, mecanismo que también
sigue una lógica burocrática. e) Con la Ley de Urgente Consideración (LUC) y normas posteriores, se ha creado en el
MEC otro consejo para reconocer los programas de formación universitaria en educación (formación docente pública o
privada). f) Finalmente, la evaluación de los investigadores en ANII, un componente clave de ese proceso, también
opera, como otro circuito, con serias deficiencias.
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El INAEET formalmente compone la anhelada agencia nacional, pero en realidad lo que hace es cristalizar la asimetría
entre UdelaR y el resto del sistema. La acreditación es solo voluntaria y deja en pie todos los mecanismos burocráticos
previos. Subyace en toda la ley el gruesísimo error conceptual de que el inicio del camino es la acreditación. El inicio
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Entrevista a informante clave.
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del camino es la cultura de la calidad, que requiere énfasis en la autoevaluación y en la evaluación pro mejora (Martínez
Larrechea, 2022).
En conclusión, a pesar de la resistencia de los actores del sistema y de las características que asume inicialmente, los
cambios se producen y con un aumento, aunque limitado, de la regulación estatal sobre la regulación académica, al
menos formalmente. Aunque más que el producto de un largo proceso de maduración del sistema y de un
reconocimiento de la necesidad de institucionalizar las políticas de evaluación, parece el fruto de algunos improvisados
acuerdos políticos tendientes a resolver la disputa por espacios de poder.
El conflicto por la regulación y la evaluación universitaria en Bolivia
El caso de Bolivia es de interés para el análisis comparado porque, a diferencia de los otros países, aún no se puso en
funcionamiento la agencia para la evaluación de la educación superior, a pesar de que fue creada por ley.
Y en relación a los dos casos anteriores, el proceso desarrollado tiene características similares al uruguayo. A pesar de
existir un marco legal que establece la creación del organismo, hay una fuerte resistencia por parte de la academia,
principalmente de las universidades públicas, que llevan adelante sus propios procesos de evaluación. Y los
cuestionamientos apuntan a señalar que institucionalización conlleva una excesiva regulación estatal que restringe la
autonomía universitaria.
El artículo 68 de la Ley de Educación 070 sancionada en el año 2010 establece la creación de la Agencia Plurinacional
de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior Universitaria (APEAESU). Según esta normativa: “La evaluación
es el proceso de cualificación de la calidad de la educación superior universitaria; contempla la autoevaluación, la
evaluación por pares y la evaluación social. La acreditación es la certificación que se emitirá cuando los resultados del
proceso de evaluación sean favorables.” Para cumplir este objetivo: “Se crea la Agencia Plurinacional de Evaluación y
Acreditación de la Educación Superior Universitaria, será de carácter descentralizado, conformado por un Directorio y
un Equipo Técnico Especializado. Su funcionamiento y financiamiento será reglamentado por Decreto Supremo.”
Dicha Ley, totalmente carente de lineamientos o dispositivos para su puesta en práctica, simplemente profundizó el
quiebre de la universidad con el Estado, y ha impactado en las universidades, generando efectos no previstos y en
ambos casos adversos, contribuyendo al debilitamiento y pauperación progresiva de las instituciones universitarias
públicas. Estos efectos se han amplificado, como consecuencia de la sobreideologización de las políticas, la ausencia
de investigaciones educativas que las sustenten y el escaso valor otorgado a los profesores e investigadores. (Weise,
2012)
Desde 2008, el Ministerio de Educación delegó al Viceministerio de Educación Superior de Formación Profesional y a la
Dirección General de Educación Superior Universitaria el aseguramiento de la calidad de la educación superior, y
constituyó por Resolución Ministerial la Comisión Nacional de Acreditación de Carreras Universitarias (CNACU). Su
objetivo es coordinar los procesos de evaluación para la acreditación y certificación de la calidad educativa en el marco
del Sistema ARCU-SUR; conformar y administrar el registro de evaluadores y observadores; promover los procesos de
autoevaluación; coordinar el desarrollo y seguimiento del proceso de evaluación externa realizada; y finalmente
gestionar la implementación de la APEAESU creada por Ley. La CNACU está conformada por el Viceministro de
Educación Superior y Formación Profesional (VESFP), quien la preside, un representante de la Dirección General de
Educación Superior Universitaria; un representante del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) que reúne a
las universidades públicas del país, uno de la Asociación Nacional de Universidades Privadas (ANUP), un representante
del Viceministerio de Ciencia y Tecnología (VCyT) y un Secretario que es designado por el Ministerio de Educación.
(Strah, 2020, 82)
En cuanto a los procesos de acreditación, las carreras se presentan en forma voluntaria a la convocatoria de la Red de
Agencias Nacionales de acreditación (RANA) para la acreditación ARCU-SUR. En el sistema universitario público el CEUB
lleva adelante los procesos de acreditación de carreras. El sistema de acreditación del CEUB no tiene reconocimiento
del Estado, sólo tiene validez para el sistema público. Por su parte, algunas universidades privadas se han acreditado
con agencias extranjeras, en particular de Estados Unidos y de Chile, pero estas acreditaciones no son reconocidas por
el Estado de Bolivia. Si bien el CEUB ha delineado documentos para la evaluación institucional, ninguna institución
pública se ha sometido aún a esta evaluación. En el caso de las universidades privadas, entre los años 2000 y 2006, el
Ministerio de Educación llevó adelante un proceso que se denominó Universidad Plena que consistió en una acreditación
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institucional de las universidades privadas para garantizar que cumplieran con las condiciones mínimas de calidad. En
esa instancia, se cerraron siete universidades y a algunas se les dio un plazo al cabo del cual tuvieron que realizar un
segundo proceso de verificación de cumplimiento de mínimos de calidad. Con posterioridad a este proceso de
Universidad Plena, no se han realizado evaluaciones institucionales en las universidades de Bolivia. (Strah, 2020, 83)
Respecto de los programas de posgrado, actualmente no existen instancias para su acreditación. Las universidades
privadas deben presentarlos al Ministerio, que realiza una revisión de los contenidos, verifica la infraestructura y el
equipamiento, y emite una resolución ministerial para su funcionamiento. Por su parte, las universidades públicas tienen
total autonomía para el dictado de los posgrados. (Strah, 2020, 84)
En cuanto a la autorización para el funcionamiento de las universidades, en el caso de las privadas es el Ministerio de
Educación quien aplica el Reglamento General de Universidades que determina las condiciones que se deben cumplir.
El Ministerio hace una revisión documental y una visita. En una segunda etapa, se realiza una revisión de los programas
para verificar que cumplan con las condiciones. Finalmente, la decisión la toma el Consejo de Ministros a través de un
Decreto Supremo. Para la creación de universidades públicas, se dicta un Decreto Supremo o se crean por Ley de la
Asamblea Legislativa. Las universidades públicas tienen autonomía para crear programas que pueden ponerse en
funcionamiento una vez aprobados por las instancias del CEUB. (Strah, 2020, 84)
Las universidades privadas tienen su propia ley y reglamentación específica. Decreto Supremo Nº 1433 de 2012
reglamenta las universidades privadas. La Asociación Nacional de Universidades Privadas es quién coordina a las
universidades privadas en Bolivia, siempre y cuando se encuentren asociadas a esta entidad.
Entre los artículos más importantes está la disposición de que las universidades privadas deben entregar al Estado el 1
por ciento del total de sus ingresos a favor de la Agencia de Acreditación del Estado. La Asociación de Universidades
Privadas ya hizo una representación para ser escuchada, pues considera que una agencia de esta naturaleza debe ser
un órgano técnico que debe sustentarse con los aranceles de los servicios que presta.
(Diedrich, 2014)
Otra cuestión de interés a destacar es que la ley de educación 070 y el marco legal para la creación de la agencia
ocurrieron en el año 2010, durante la presidencia de Evo Morales, un gobierno de izquierda.
Pese a que con anterioridad se aprobaron dos veces, en 1994 y en 2005, leyes creando un organismo de acreditación,
nunca fue puesto en marcha, resultado de una mezcla entre resistencias técnicas y políticas de instituciones públicas
y privadas, la presión del sector de formación docente que tiene un gremio relativamente fuerte y la escasa voluntad
estatal.
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Diversas universidades, públicas y privadas bolivianas, participan sin embargo de procesos internacionales de
certificación como ARCU-Sur. (Diedrich, 2014)
En 2020 las autoridades universitarias se pronunciaron en contra de la Agencia Plurinacional de Acreditación del
Sistema de la Universidad Boliviana (APEASU), porque ven amenazada la autonomía universitaria y consideran que el
gobierno tiene la intención de hegemonizar y centralizar la actividad educativa. (Calatayud, 2020)
Las universidades privadas, las cuales se rigen a través del “Reglamento General y Reglamentos Específicos de
Universidades Privadas” (RGUP), viven una situación diferente a las universidades públicas, ya que de acuerdo con el
artículo 8, que son las propias universidades privadas quienes determinaran las instancias, procesos, procedimientos
e instrumentos de la autoevaluación institucional, elaboración de informe de autoevaluación y planes de mejoramiento
institucional y por programas. El RGUP establece que las Universidades Privadas deben contar con un órgano de
autoevaluación que cree y aplique sistemas, que permitan el mejoramiento de la calidad institucional, bajo una
observación mínima del Ministerio de Educación. (Calatayud, 2020)
Por esta razón la evaluación de la calidad que existe en Bolivia es fruto de esfuerzos aislados de las universidades
privadas y públicas que buscan organismos regionales para los procesos de acreditación ya que el organismo estatal
que se pretende crear para este fin (APEASU) devela una intención política con la que no está de acuerdo el Sistema de
Universidades Publicas.
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Entrevista a informante clave.
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Entrevista a informante clave.
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Algunas reflexiones sobre la institucionalización de la evaluación a partir del analisis comparado
De acuerdo con el marco conceptual propuesto para el estudio de la institucionalización de la evaluación universitaria
en los tres casos considerados, se puede analizar las políticas públicas, en este caso de evaluación, aplicando la
conceptualización propuesta por Oszlak y O´Donnell (1981), y los procesos institucionales vinculados con ellas a partir
los conflictos y acuerdos (Acuña y Chudnovsky, 2013) entre los principales actores involucrados: la academia, el Estado
y el mercado (Clark, 1991).
Con respecto a la institucionalización de los procesos de evaluación y a las políticas de aseguramiento de la calidad en
los tres casos se observan conflictos de poder entre la academia y el Estado que asumen características diferentes,
pero que tienen en común una mayor regulación del Estado con efectos sobre la autonomía universitaria.
El caso de argentina que constituye el proceso de mayor duración, muestra un corrimiento del poder desde la academia
hacia el Estado. Si bien la normativa plasma algunos acuerdos que destraban las tensiones iniciales de las universidades
hacia la implementación de las reformas, particularmente con la participación de los rectores estipulada por la ley, así
como también de la comunidad académica en la formulación de estándares y criterios de evaluación, continúan algunas
resistencias como el citado caso de la UBA que obtiene también por ley un recurso de amparo para no participar del
proceso, aunque deja en libertad a las Facultades que asumen diferentes posiciones.
Sin embargo, con la implementación aparecen nuevas tensiones y surgen cuestionamientos en relación a los resultados
de los procesos de acreditación que conducen a diferentes reformas de los criterios y estándares para el aseguramiento
de la calidad y cuestionamientos de algunos actores de la academia sobre el modelo de evaluación basado en los
criterios de calidad de las Ciencias Exactas y Naturales. Esto se vincula fundamentalmente con la obligatoriedad de la
acreditación para algunas carreras de grado, las del artículo 43, y para todos los posgrados, en la medida que la no
acreditación inhabilita el reconocimiento del título según estipula la ley. Otro aspecto a destacar, en términos de sus
efectos sobre la autonomía universitaria, es la vinculación en algunos casos entre las políticas de evaluación y
financiamiento.
La normativa de evaluación y acreditación en el caso del sistema de educación superior argentino es homogénea para
todas las instituciones, una vez que la universidad privada cuenta con la autorización definitiva, más allá de que la
aplicación implique sesgos en algunos casos. En cambio, en Uruguay se plantean tensiones entre universidades
públicas y privadas porque la normativa para la evaluación de la calidad universitaria es fragmentada y establece
diferenciaciones entre ellas. Esto tiene como resultado que las instituciones universitarias públicas en el marco de su
autonomía tengan una evaluación voluntaria, en cambio las privadas están obligadas a pasar por dicho proceso que se
confunde además con su regulación. De esta forma, la evaluación de la calidad queda desvirtuada o supeditada a la
regulación burocrática. A diferencia de Argentina, donde las instituciones universitarias privadas están sometidas a un
riguroso proceso para su autorización definitiva a cargo del Ministerio de Educación, en Uruguay la regulación de dichas
instituciones por parte del Ministerio es permanente según establece el Decreto 104/2014.
En este sentido, el Instituto de aseguramiento de la calidad creado recientemente en Uruguay refleja los problemas y
las tensiones de un sistema de educación superior segmentado con diferencias de poder entre las instituciones públicas
y privadas. No establece procedimientos para el aseguramiento y el mejoramiento de la calidad de los procesos
educativos, sino una mayor complejidad en los mecanismos de regulación. Tiene, también, serias deficiencias respecto
a los procedimientos a instrumentar, al perfil de quienes van a estar a cargo de los procesos y de los evaluadores que
serán asignados para llevarlos adelante.
Un aspecto singular y exclusivo de este país es que, a diferencia de Argentina y Bolivia, plantea, además, la creación
de una persona jurídica de derecho público no estatal, de manera que evita procesos de control y auditoría rigurosos.
Esta figura legal es común a varios organismos a cargo de las políticas educativas, de evaluación y acreditación y de
ciencia y tecnología, y les otorga una autonomía que los exime de someterse a procesos de control sobre todo en la
disposición y el destino del financiamiento. Paradójicamente se trata de instituciones que a través de sus acciones
llevan adelante la regulación del estado sobre las universidades que restringen la autonomía universitaria.
En Bolivia la creación de la agencia de evaluación y acreditación por ley, no fue suficiente para lograr ponerla en
funcionamiento, y varios años después de sancionada la ley de educación, no se logró institucionalizar los procesos de
evaluación y acreditación por la resistencia que involucra a todo el sistema universitario al avance que, según
manifiestan los actores, representa sobre la autonomía universitaria.
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Con respecto al rol del mercado, el modelo de aseguramiento de la calidad basado fundamentalmente en la relevancia
de la función de investigación y la publicación de papers en revistas internacionales fortalece a las grandes editoriales
internacionales. Desde el Estado, con las políticas de evaluación, se promueve y facilita el corrimiento de poder desde
la academia hacia el mercado. En el caso argentino los criterios promovidos por modelo de evaluación afectan a las
carreras profesionales que tienen criterios de calidad diferentes, en la medida que por el artículo 43 de la LES están
obligadas a acreditar para que sus títulos tengan reconocimiento oficial. Lo mismo ocurre con los posgrados
profesionales también obligados a acreditar que a pesar de los cambios en la reglamentación continúan siendo
evaluados con los criterios anteriores.
Por otro lado, el modelo de evaluación de la calidad basado fundamentalmente en la investigación afecta también la
calidad de la función docente que debería ser evaluada con criterios que den cuenta de la calidad del proceso de
enseñanza.
Para los casos de Bolivia y Uruguay resulta relevante la acción de la CONEAU, junto con la CAPES y sus modelos de
evaluación, a nivel suprarregional. Si bien hay una fuerte resistencia con respecto a la institucionalización de los
procesos de evaluación a nivel nacional, que se refleja entre otras cuestiones en la dificultad para concretar la puesta
en funcionamiento de las agrencias de aseguramiento de la calidad, las universidades de ambos países aceptan sin
cuestionamiento la evaluación a nivel supranacional. Incluso en el caso uruguayo que tiene un sistema de evaluación
fragmentado, en algunos casos la legislación ha planteado seguir el modelo de la CAPES, que tiene competencia en
posgrados académicos y en la promoción de la investigación. En ambos países, a pesar de ser más fuerte la posición
de la academia en tanto a su resistencia a perder poder ante el Estado nacional, no se plantean tensiones a la
participación de los procesos en el nivel supranacional favoreciendo y aceptando el crecimiento del mercado de las
grandes editoriales.
De esta forma, un aspecto común a los tres países, es el desplazamiento del poder desde las universidades hacia el
mercado, en este caso internacional. Las políticas de estado a nivel nacional y regional, así como también las políticas
universitarias en materia de evaluación contribuyen a consolidar el modelo único de calidad impuesto por las grandes
editoriales mundiales y las principales universidades europeas y estadounidenses, y de esta forma favorecen su
negocio. Con este impulso del mercado los procesos de evaluación terminan en cierta forma siendo funcionales a esta
lógica. La evaluación de la calidad propiamente dicha termina relegada a un lugar secundario.
Conclusiones
El análisis comparado permite identificar rasgos comunes entre los procesos de institucionalización de la evaluación de
los tres países, con algunas diferencias que se relacionan con las diferencias de poder y las estrategias de acción
aplicadas por los principales actores involucrados en dichos procesos: la academia, el Estado y el mercado.
Con la implementación o el intento de implementar las políticas de evaluación y acreditación, en los tres casos
analizados se observa que hubo un desplazamiento del poder de la academia hacia el Estado. Las diferencias de poder
entre los distintos actores, y la capacidad del Estado para negociar con la Academia en cada sistema nacional dan
cuenta de los resultados. Esta tendencia, que fue común a los tres países, muestra que se trató de una política de
estado y no de gobierno, en la medida que, con el tiempo, se fue profundizando, y de manera independiente del signo
político del gobierno.
Si bien, el objetivo explícito es la evaluación de la calidad universitaria, hay también una función, más o menos implícita,
de regulación de la educación superior por parte del Estado que plantea conflictos con los actores académicos en la
medida que constituye un avance sobre la autonomía universitaria. De esta forma, se plantea una tensión permanente
entre evaluación y acreditación.
En este sentido, un aspecto común entre los diferentes países fue que el marco legal y estructural de estos organismos
reflejó en cada caso nacional la distribución de poder entre los diferentes actores educativos y el estado, pero que
promueve un avance de la regulación estatal sobre los sistemas y fueron impulsados y concretados por gobiernos
liberales y de izquierda.
En este sentido, la institucionalización de la evaluación y la acreditación acompaña una tendencia internacional que
impulsa el desarrollo de dichas políticas a nivel mundial, siguiendo criterios y mecanismos que son comunes a los
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diferentes países y que, en gran parte, son impulsadas por las propias agencias creadas para llevar adelante la labor,
a través de una burocracia institucional que ha contribuido a profundizar estos procesos.
Con respecto a los procesos de evaluación supranacionales resulta llamativa la participación homogénea de todas las
instituciones educativas de los tres países, que más allá de las resistencias nacionales, adhirieron y legitimaron este
tipo de proceso a nivel supranacional, contribuyendo indirectamente a su consolidación a nivel nacional.
Los debates en torno a los procesos de evaluación, que continúan actualmente, no solo alcanzaron a las cuestiones
vinculadas con la calidad de las distintas funciones educativas, particularmente la investigación y la docencia, y de la
gestión, sino también a la capacidad de regulación de las nuevas agencias de acreditación sobre las instituciones
universitarias.
En relación a los procesos de internacionalización y, fundamentalmente, de transnacionalización, cabe destacar que el
marco legal establece mayores restricciones y tiene una fuerte regulación para el avance de las instituciones
extranjeras, pero es más acentuado en el caso de Uruguay y Bolivia. No obstante, en lo que tiene que ver con políticas
de evaluación, los criterios incorporados son comunes y no difieren significativamente de los implementados en otros
países.
Se trata de criterios que promueven a nivel mundial un modelo de calidad único, que destaca la función de investigación
sobre la docencia y la extensión, y está centrado en la investigación basada en la publicación de artículos en revistas
con referato principalmente en inglés y planteles docentes con título de doctorado. En los hechos implica un
desplazamiento del poder académico hacia el mercado. Es un modelo que contribuye a fortalecer el mercado de las
grandes editoriales internacionales que manejan los principales sistemas de categorización de revistas científicas y
además los rankings universitarios. En este sentido, los actores nacionales, tanto el Estado como la academia, y más
allá de las resistencias y los discursos, han contribuido a consolidar y fortalecer este mercado internacional de manera
que no resultan totalmente claros los resultados en términos de evaluación de la calidad pero tampoco en tanto a la
defensa de la autonomía universitaria y de la capacidad de regulación del Estado.
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Ley Nº 18.084. Creación de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) - 2006. (Uruguay)
Ley de creación del Instituto Nacional de Acreditación y Evaluación de la Educación Terciaria (INAEET) (Uruguay).
Fecha de recepción: 28-2-2023
Fecha de aceptación: 18-5-2023
