68
/ pp 68-79/ Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
La medición del ejercicio del derecho a la educación: las
estadísticas oficiales como instrumento de políticas públicas
en materia educativa
Measuring the exercise of the right to education: official statistics as an instrument of
public policy in the field of education
JANUSZEVSKI, Sebastián
1
Januszevski, S. (2023). La medición del ejercicio del derecho a la educación: las estadísticas oficiales como instrumento de políticas públicas
en materia educativa. RELAPAE, (18), pp. 68-79.
Resumen
A pesar de los grandes esfuerzos realizados por los Estados en términos de expansión de los sistemas educativos
durante gran parte del siglo XX e inicios del siglo XXI en occidente y en particular en Argentina, significativas
desigualdades en términos de ejercicio del derecho a la educación siguen no solo presentes, sino que representan un
problema de políticas públicas. Estas desigualdades y asimetrías, observadas cuantitativamente en materia educativa
a través de indicadores de acceso, permanencia y egreso de los diferentes niveles del sistema educativo o resultados
en evaluaciones estandarizadas, ponen en cuestión cuál es la propia definición de la educación como derecho humano,
el alcance del efectivo ejercicio de este derecho en forma equitativa e igualitaria, y las respuestas estatales ante estas
desigualdades. En el plano internacional los indicadores más utilizados para medir los avances en torno a la ampliación
del derecho a la educación son las tasas de escolarización brutas y netas, las brechas de género y, en forma más
reciente, los resultados en evaluaciones estandarizadas. No obstante, este conjunto de variables es por lo menos
problemático: conciben la educación como la mera escolarización, como resultados en evaluaciones estandarizadas, o
agregan como categoría meramente descriptiva las disparidades de género. El objetivo de este trabajo es indagar las
características de la información estadística relevada en el nivel nacional, las concepciones de derecho a la educación
que derivan de las formas de medición de este, y los límites de la información como instrumento para la estructuración
y evaluación de políticas públicas a la luz de las recurrentes reformas del sistema educativo ocurridas durante las
últimas tres décadas.
Palabras Clave: estadísticas oficiales, derecho a la educación, políticas públicas, medición, justicia social.
Abstract
Despite the great efforts made by the states in terms of the expansion of educational systems during most of the 20th
century and the beginning of the 21st century in the West and particularly in Argentina, significant inequalities in terms
of exercise of the right to education are still not only present, but also represent a public policy problem. These
inequalities and asymmetries, quantitatively observed in terms of education through indicators of access, permanence
and graduation from the different levels of the educational system or results in standardized evaluations, call into
question the very definition of education as a human right, the scope of the effective exercise of this right in an equitable
and egalitarian manner, and the state responses to these inequalities. At the international level the indicators most
commonly used to measure progress in the expansion of the right to education are gross and net schooling rates, gender
gaps and, more recently, results in standardized assessments. However, this set of variables is problematic to say the
least: they conceive of education as mere schooling, as results on standardized assessments, or add gender disparities
as a merely descriptive category. The purpose of this paper is to investigate the characteristics of the statistical
information collected at the national level, the conceptions of the right to education that derive from the ways of
1
Universidad de Buenos Aires, Argentina / sdjanus@gmail.com
69
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
measuring it, and the limits of current information as an instrument for the structuring and evaluation of public policies
in light of the recurrent reforms of the educational system that have occurred during the last three decades.
Keywords: official statistics, right to education, public policies, measurement, social justice.
70
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
Introducción
En la actualidad, el derecho a la educación es concebido en los instrumentos legales internacionales como nacionales
como un derecho humano fundamental y un componente necesario para el desarrollo básico de la vida de las personas.
Como señala Ruiz (2018 y 2020), desde la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, y en conjunto
con otros instrumentos relevantes en el plano internacional como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
de 1966, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, o la Convención sobre los
Derechos del Niño de 1989, el derecho a la educación se configuró como un derecho que representó para el Estado no
solamente la obligación de no intervenir, sino además de desarrollar acciones positivas para el ejercicio de este derecho.
Desde fines del siglo XIX los Estados, y en particular el Estado argentino, han desarrollado numerosas acciones en torno
a la expansión de la educación y en particular de la escolarización formal, primero aprobando leyes que establecieron
la obligatoriedad de la educación básica (y en contrapartida su gratuidad) y posteriormente, más hacia finales del Siglo
XX e inicios del presente siglo, acciones positivas en virtud de expandir los rangos de obligatoriedad y la implementación
de políticas de discriminación positiva en función de favorecer los sectores más desaventajados y rezagados en el
marco del ejercicio del derecho a la educación. Si bien en sus inicios la institucionalización de los modernos sistemas
educativos se encontró significativamente vinculada a la propia constitución de los estados en el pasaje del modelo de
dominación aristocrático y la formación de súbditos a la instauración de los modernos estados nacionales y la formación
de ciudadanos, la educación se planteó asimismo desde un inicio como un mecanismo de ascenso social, de progreso,
y de acceso a otros derechos, entre ellos la participación política ciudadana como uno de los primeros (Coutel, 2005).
Esta concepción de la función social de la educación no solamente se asentó, sino que paulatinamente las sociedades
concibieron a la educación como tal vez el igualador social más importante entre las instituciones sociales frente a las
desigualdades existentes en el tejido social.
No obstante, a pesar de haber resultado un tema de agenda política a lo largo del tiempo, múltiples estadísticas han
señalado altas asimetrías y desigualdades en torno al ejercicio del derecho a la educación, tanto en el plano nacional
como el plano internacional. En el plano internacional, los indicadores utilizados para el seguimiento del Objetivo de
Desarrollo Sostenible número 4 de las Metas 2030 de UNESCO
2
muestran significativas diferencias entre países en
materia de ejercicio del derecho a la educación (UNESCO, 2020)
3
. En el plano nacional, los resultados de las pruebas
Aprender 2019 para Matemáticas muestran que de los alumnos correspondientes hogares con nivel socioeducativo
bajo, solamente el 10% alcanza resultados en matemática entre satisfactorio y avanzado, mientras que el 51% de los
provenientes de hogares con nivel socioeducativo alto alcanzan resultados entre satisfactorio y avanzado (Ministerio de
Educación, 2019). En consecuencia, puede observarse que, a pesar de los esfuerzos realizados por los estados, las
desigualdades sociales y las desigualdades en el ejercicio del derecho a la educación permanecen.
Estas desigualdades en torno al ejercicio del derecho a la educación repercuten en otras dimensiones de la vida de las
personas, como se mencionó anteriormente, como el acceso al mercado de trabajo, la participación democrática en la
vida política de las sociedades o el propio ejercicio de otros derechos. Asimismo, se suma a ello que históricamente,
desde la teoría del capital humano, se ha correlacionado y utilizado la educación como predictor de ingresos (Mincer,
1974), e incluso dichas correlaciones continúan siendo realizadas y dando pendientes de correlación positivas en
estudios recientes
4
. Desde el momento en el que la educación es considerada entonces un bien necesario para el
ejercicio de otros derechos fundamentales y vinculada en forma directa con ingresos, condiciones materiales de
existencia y calidad de vida, la distribución de la educación en el tejido social se ubica en un foco de particular atención,
en especial desde las teorías de la justicia y el análisis de los criterios regulatorios de la distribución de bienes en la
estructura social, así como lo factores enlazados con desigualdades en esta distribución. En especial, existe un
particular foco en los efectos de aquellas variables que no son controladas o definidas por las personas, por ejemplo,
las características sociales y educativas de la familia, la ubicación geográfica donde reside u otras circunstancias
arbitrarias.
Si bien existe un gran acuerdo en torno a la necesidad de dar cuenta de estos factores y su vínculo con las desigualdades
educativas, existe mucho menos acuerdo en torno a cómo medir estos conceptos -desigualdades de oportunidades
educativas, desigualdades en logros educativos, desigualdades en torno a los efectos de la educación en las personas
2
Ver https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/
3
Ver además https://www.education-progress.org/en/articles/equity
4
Bureau de Estadísticas Laborales de Estados Unidos,
Education pays, 2021
Career Outlook, U.S. Bureau of Labor Statistics, Mayo 2022,
https://www.bls.gov/careeroutlook/2022/data-on-display/education-pays.htm y Base de Datos Socioeconómicos para América Latina y el Caribe,
Ingresos por género, edad y educación, CEDLAS y Banco Mundial, https://www.cedlas.econo.unlp.edu.ar/wp/estadisticas/sedlac/estadisticas/
(consulta de datos realizada en febrero de 2023).
71
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
y en la estructura social- (Ferreira y Gignoux, 2011). Es posible observar que por una parte resulta significativamente
difícil definir qué es la educación en términos de operacionalización en variables que permitan dar cuenta de las
desigualdades anteriormente mencionadas, y por otra parte es difícil asimismo dar cuenta de los efectos de la educación
a corto y a largo plazo, tanto en las personas como en la sociedad.
En este sentido, el presente trabajo se encuentra estructurado en cuatro partes. Primero se analizará la concepción del
derecho a la educación como un derecho humano fundamental y la relación de esta definición con el liberalismo
igualitario como teoría de la justicia. En segundo lugar, analizarán las implicancias de la matriz igualitaria de ejercicio
de derechos en términos de planos de análisis y evaluación de dicha igualdad. En tercer lugar, se analizarán brevemente
las fuentes de información existentes en Argentina en el marco de este análisis para dar cuenta de los avances y
retrocesos en materia de políticas educativas y efectivo ejercicio del derecho a la educación y las dificultades
conceptuales en torno a la definición del derecho a la educación y las fuentes de información. Por último, se analizará
sintéticamente el alcance de estas fuentes de información como instrumento de políticas públicas.
1. Las implicancias del derecho a la educación como derecho humano fundamental
Tal como señala Scioscioli (2015) la educación concebida como un derecho humano fundamental supone un análisis y
revisión de las formas de relación entre el Estado y los sujetos titulares de derecho. Derivado de ello, toda concepción
de derecho supone una determinada concepción de justicia, y la articulación entre una determinada concepción de
justicia y una determinada concepción de derecho involucra un análisis no solo del contenido del derecho a la educación,
sino asimismo de su exigibilidad y criterios que lo regulan. En este sentido, un primer elemento es la compleja definición
del alcance del derecho a la educación y sus derivaciones en cuanto a su exigibilidad y responsabilidad por parte del
Estado en materia de aseguramiento del ejercicio de derechos. En el plano internacional, el esquema de las “cuatro A”
desarrollado por Katarina Tomasevski (2004) opera en términos generales como un marco de análisis en materia
educativa para determinar las obligaciones estatales derivadas de la esta configuración del derecho a la educación. Tal
como ella plantea, la contraparte de la definición de la educación como un derecho humano fundamental (y contraparte
para todos los derechos humanos) son las obligaciones estatales en función de dar cuenta de ellos. En este sentido, el
esquema de las cuatro A desarrollado por la autora contempla cuatro dimensiones que enmarcan estas obligaciones
estatales: la
asequibilidad
, que implica que en el marco de un derecho civil y político el Estado debe permitir la creación
de escuelas -lo cual se encuentra profundamente enraizado en los modelos constitucionales liberales occidentales y la
constitución de estos derechos, que antes que configurarse como obligaciones se configuraron como libertades
individuales-, y asimismo implica que en el marco de un derecho social, económico y cultural los estados deben
asegurar la educación gratuita y obligatoria para toda la población en edad; la
accesibilidad
, que en principio demanda
a los estados el aseguramiento del ejercicio de ese derecho para la educación obligatoria e imprime un principio de
progresividad hacia los niveles educativos posteriores, es decir que el acceso a los mismos bajo los principios de
gratuidad y equidad debe paulatinamente incrementarse; la
aceptabilidad
, que implica como mínimo la existencia de
garantías de calidad, estándares mínimos para la formación docente, y, extendida, contempla la inclusión de contenidos
relevantes y pertinentes considerando a los destinatarios como sujetos de derecho; por último la
adaptabilidad
, la cual
implica que, en términos de derecho a la educación y sujetos titulares de derecho, los dispositivos de escolarización
deben tener capacidad de adaptación a los distintos públicos involucrados.
Desde la perspectiva propuesta por Tomasevski, el derecho a la educación configura un cierto grado de obligaciones
para los estados en función de garantizar para todos los titulares de derecho una igualitaria y equitativa oportunidad del
ejercicio del derecho a la educación. Es interesante observar que el planteo de Tomasevski no se agota solamente en
un planteo de libertades, como tradicionalmente podría verse desde el liberalismo clásico, ni tampoco solamente en
una concepción acotada del ejercicio del derecho a la educación en términos de acceso, sino que representa una serie
de aspectos multidimensionales que exceden las acepciones al derecho a la educación tradicionalmente centradas en
la garantía del acceso. De los elementos que componen cada una de estas dimensiones, algunos de ellos son más
fácilmente trasladables a mecanismos de medición (por ejemplo, la tasa bruta de escolarización), pero claramente la
medición de todas estas dimensiones que representa el derecho a la educación como derecho humano fundamental
para los estados en términos de obligaciones no de sencilla traslación a variables que permitan operacionalizarlo.
De acuerdo con Baudelot y Leclercq (2008), tanto la propia definición de “educación” como los efectos de esta
representan un problema importante en virtud de que diferentes mecanismos de medición obtienen diferentes
resultados, y los mecanismos de medición se encuentran enlazados a las definiciones operativas de los conceptos
involucrados. Dicho en otros términos, la pregunta subyacente acerca de qué constituye el derecho a la educación con
72
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
relación a los mecanismos de medición de este para las políticas públicas, y cómo medir los efectos de las políticas
educativas no solo a corto plazo sino a mediano y largo plazo representan grandes desafíos:
Aunque no la hayan inventado, los economistas, sociólogos, psicólogos, politólogos o historiadores que desde
los años sesenta tratan la cuestión de los efectos de la educación han innovado en un punto decisivo, el de
la medición. Esta no es algo evidente: los efectos de la educación plantean a quien intenta dimensionarlos
temibles problemas, que están lejos de estar resueltos en su totalidad (…) Una segunda dificultad proviene
de las dimensiones de la educación de la que hablamos (…) ¿Qué contenidos tomar en cuenta? ¿Los
conocimientos y las competencias (
cognitive skills
) o los diversos productos de la socialización escolar (
non-
cognitive skills
)? (…) ¿Qué indicador utilizar? ¿La cantidad de años de estudios, el diploma más elevado o el
rendimiento en pruebas de conocimiento? Todos ellos son utilizados (Baudelot y Leclercq, 2008, p. 23).
Ruiz y Scioscioli (2018) plantean la existencia de al menos tres áreas de incertidumbre en materia de concepciones
sobre el derecho a la educación:
1) La cuestión sobre derecho a qué exactamente es el derecho a la educación, en lo que atañe a la forma, al
contenido y a las experiencias involucradas por la educación escolar; 2) La/s relación/es entre el derecho a
la educación y los otros derechos humanos fundamentales, sobre todo cuando la asistencia a las instituciones
de escolarización obligatoria supone el (potencial) cercenamiento de otros derechos humanos o bien qué
otros derechos humanos no pueden ser efectivamente ejercidos; asimismo, se encuentra el problema que
refiere a que la asistencia a la escuela obligatoria conlleva regímenes académicos que priorizan o promueven
la meritocracia por la propia organización de la jornada y la tarea escolar; 3) El alcance del derecho a la
educación en lo que atañe a la vida de los seres humanos, o sea si se acaba en la etapa de asistencia
obligatoria, para niños/as y adolescentes, o si tiene el mismo contenido a lo largo de toda la vida de las
personas (Ruiz y Scioscioli, 2018, p. 109-110).
Estos tres elementos señalados no constituyen un elemento menor, dado que detrás de cada uno de estos elementos
referidos a las incertezas de una concepción de derecho a la educación se encuentran las obligaciones derivadas para
el Estado en términos de exigibilidad del derecho.
De los elementos tratados en los párrafos anteriores derivan dos problemas o elementos sustantivos para el análisis
propuesto. El primero de ellos, es efectivamente qué puede ser considerado como un efectivo ejercicio del derecho a la
educación, y el segundo, es qué supone para el Estado una perspectiva igualitarista en términos de ejercicio de los
derechos. Como plantean Ruiz y Scioscioli (2018) desde las políticas educativas se ha priorizado conceptualizar el
derecho a la educación como la escolarización, independientemente de que un indicador como la tasa de escolarización
5
no da cuenta de las diferencias en torno a variables como la calidad educativa o la diversidad y heterogeneidad de la
matrícula.
2. La matriz igualitaria de los sistemas educativos y las implicancias para las políticas públicas
Desde los primeros dispositivos legales que establecieron la obligatoriedad de la escolarización formal y la
institucionalización de los sistemas educativos a cargo del Estado en el marco de la constitución de los modernos
Estados nacionales, tanto en la provisión de la oferta como en la regulación de la prestación particular, hasta las últimas
décadas en las que las reformas de los sistemas educativos han tendido a la expansión de los rangos de obligatoriedad,
5
La tasa de escolarización se define como el cociente entre el total de la población en edad escolar para un determinado nivel educativo y el total
de la población efectivamente escolarizada. En este sentido existen dos tasas de escolarización, la tasa bruta de escolarización y la tasa neta de
escolarización. La tasa bruta de escolarización es el cociente entre el número de alumnos escolarizados en el un determinado nivel,
independientemente de su edad, y la población del grupo de edad teórica correspondiente a dicho nivel. Por el contrario, la tasa neta de
escolarización considera solamente a los alumnos escolarizados en la edad correspondiente al nivel educativo analizado. En términos de indicador
de acceso a la educación ambas tasas constituyen componentes centrales de cualquier política pública vinculada con el acceso y la ampliación
del derecho a la educación, no obstante la tasa bruta de escolarización incluye aquellos casos en los que, por diversos motivos, las trayectorias
educativas se encuentran por fuera de lo previsto, por ejemplo alumnos en edad de estar en nivel secundario pero en realidad aun estando en
nivel primario, o alumnos en edad de estar en el nivel superior pero aun estando en el nivel secundario, por ende siendo necesario que se encuentre
complementada por la tasa neta de escolarización dentro de cualquier etapa de una política pública educativa. Estas tasas no son sencillas por
cuanto requieren proyectar la población. En desagregaciones territoriales menores estas proyecciones son sumamente difíciles y dependientes
de la calidad de la información disponible, lo cual plantea un límite en cuanto al alcance de estos datos para la política pública.
73
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
paulatinamente los sistemas educativos no sólo se complejizaron sino que asimismo se expandieron significativamente.
En este sentido, la educación no solo posee un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico, teniendo
reconocimiento no solo en las constituciones sino también en la legislación vigente y estableciendo una responsabilidad
indelegable en el Estado
6
en materia educativa, sino que además de proveer las habilidades y saberes considerados
socialmente relevantes que permiten el acceso a otros bienes y derechos (como el trabajo), se constituye como un
elemento igualador en el ejercicio de la ciudadanía. Tanto en los instrumentos legales internacionales como nacionales
impera el principio de igualdad en el marco del ejercicio de derechos, lo que supone en primer lugar realizar un breve
análisis de las implicancias de este principio.
El principio de igualdad constituye uno de los fundamentos del Estado democrático de derecho, y es la base sobre la
cual se asegura el sistema democrático. Como señala Rosanvallon:
La igualdad frente a la urna electoral es para nosotros la primera condición de la democracia, la forma más
elemental de la igualdad, la base más indiscutible del derecho (…) El que todos los individuos, cualesquiera
que sean, tienen un peso idéntico en la decisión y la legitimación política se ha convertido para nosotros en
un hecho evidente, una situación casi natural de la vida en sociedad (Rosanvallon, 1999, p. 9).
Tal como se encuentra planteado entonces, la igualdad es prácticamente el principio estructurante del Estado de
derecho democrático, al menos en el plano formal. Todos los ciudadanos se encuentran sujetos al mismo trato frente a
la ley, y cualquier discriminación frente al derecho representa una ruptura con este principio. No obstante, el principio
de igualdad involucra distintos niveles de examen.
Siguiendo el examen que proponen Clérico y Aldao (2011), las fórmulas de igualdad involucran algún tipo de
comparación frente a un reclamo de trato igualitario, que puede tener dos sentidos:
(a) alguien que es tratado en forma diferente que otro quiere ser tratado de la misma manera porque
considera que no hay razones para ser tratado en forma diferente; o bien (b) alguien que es tratado como
otros considera que debe ser tratado en forma diferente porque hay una circunstancia relevante que justifica
un trato diferenciado. (Clérico y Aldao, 2011, p. 161).
Ahora bien, este reclamo demanda un examen del principio de igualdad, el cual en principio tiene un nivel de análisis
formal, pero asimismo un nivel de análisis material. En este sentido, señalan esta igualdad -la igualdad formal- como
la menos exigente de las fórmulas de igualdad, por cuanto “no se viola el mandato de igualdad en tanto aquellos que
pertenecen a la categoría surgida luego de la clasificación realizada por el legislador son tratados de igual forma”
(Clérico y Aldao, 2011, p. 161). Por otra parte, el examen de igualdad material, en particular el examen estricto, es
sumamente más exigente que el plano de la igualdad formal, por cuanto no parte de la presunción de legitimidad de
alguna clasificación realizada en el ordenamiento jurídico, sino que demanda una justificación del trato desigual, en
particular cuando la discriminación jurídica (o la ausencia de discriminación jurídica) condiciona el ejercicio de derechos,
por ejemplo en el caso de grupos históricamente segregados. Esta desigualdad a las que refieren los autores no son
desigualdades naturales, sino que “surge como producto de una estructuración social dada” (ibid., p. 165). El examen
estricto de igualdad entonces supone para el Estado acciones positivas frente a las desigualdades:
Para que estos grupos vulnerables puedan ejercer sus derechos en condiciones de igualdad, se deben dictar
medidas estatales de acción positiva. Este mandato implica un empezar a hacer positivo, con lo que la norma
se viola si el legislador: i) sigue omitiendo, ii) retrocede arbitrariamente sobre lo hecho, o si iii) lo hecho por
acción es insuficiente o defectuoso” (ibid., 165).
En este punto es necesario establecer dos elementos. Por una parte, el análisis de los planos de igualdad en materia
de ejercicio de derechos, y por otra parte, como se mencionó en los párrafos anteriores, el vínculo entre igualdad y
justicia. Norberto Bobbio en su obra Igualdad y Libertad distingue varios planos de la igualdad, pero a los fines del
presente análisis se tomarán dos discriminaciones: la discriminación entre igualdad frente a la ley e igualdad de
derechos, y la discriminación entre igualdad de oportunidades e igualdad de hecho. La primera discriminación que
realiza es entre igualdad frente a la ley, e igualdad jurídica. La discriminación que realiza es relevante dado que si la
igualdad frente a la ley se agota en la no discriminación arbitraria (lo que sería la igualdad formal planteada por Clérico
6
Cabe señalar que, durante la década de 1990, tras el ascenso del neoconservadurismo y neoliberalismo desde la década de 1980, la tendencia
a la retracción del Estado como regulador de ciertas dimensiones sociales también afectó las políticas educativas. En dicho período el rol del
Estado en materia educativa pasó a ser subsidiario, o secundario, trasladando mediante diversos mecanismos la responsabilidad por las acciones
educativas a otros agentes. Si bien es discutible si la regulación actual retorna al Estado a su rol docente de principios de siglo, la normativa
aprobada en la primera década del siglo XXI al menos en Argentina da cuenta de un rol más central del Estado en materia educativa.
74
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
y Aldao anteriormente mencionados), la igualdad de derecho implica el goce de ciertos derechos que según Bobbio se
encuentran constitucionalmente garantizados. No solamente es necesario que no existan discriminaciones arbitrarias,
sino que además el principio de igualdad de derechos sitúa a todas las personas como personas jurídicas titulares de
derecho. La segunda discriminación que realiza Bobbio es la de igualdad de oportunidades e igualdad de hecho, que
se homologa esta última a la igualdad material. En efecto, la igualdad de oportunidades como principio abstracto y sin
contenido no presenta mayores diferencias formales respecto de los principios anteriores. Sin embargo, la
estructuración de las sociedades que Bobbio describe como social y económicamente avanzadas se encuentra en
competición por bienes que se consideran escasos o de difícil acceso, de tal forma que el principio de igualdad de
oportunidades no sólo actúa en el plano formal abstracto, sino que constituye un mecanismo que tiende a ubicar a los
miembros de la sociedad “en las condiciones de participación en la competencia de vida, o en la conquista de lo que
es vitalmente más significativo” (Bobbio, 1993, p. 78). Deriva de este principio una serie de cuestiones que si bien no
constituyen el eje de este trabajo son abordadas por algunas de las teorías de la justicia que abordaremos más adelante
7
,
como las distancias entre las proyecciones de vida y las justas o razonables oportunidades, así como las obligaciones
para el Estado. Asociada a la igualdad de oportunidades, se encuentra la igualdad material, igualdad económica o
igualdad de hecho. No obstante, si bien es posible establecer que este plano de la igualdad se ubica respecto a los
bienes materiales, hay ciertas cuestiones que no se encuentran resueltas, como a qué bienes refiere específicamente,
o cuál es el criterio de determinación de una igualdad justa
Desde este punto se podrían retomar los problemas mencionados anteriormente. Por una parte, el primer problema
deriva de qué se conceptualiza como derecho a la educación y cuándo se considera que se encuentra ejercido por parte
de sus titulares, y, en segundo lugar, si las desigualdades observadas en algún plano de ese ejercicio se encuentran de
alguna manera justificadas.
3. Algunas observaciones sintéticas conceptuales acerca de las fuentes de información estadística en Argentina
El abordaje de las fuentes de información estadística en Argentina en el plano de análisis de las desigualdades en torno
al ejercicio del derecho a la educación requiere dar cuenta no solamente de la información estrictamente educativa,
sino asimismo de las condiciones materiales de vida, por cuanto como se abordó anteriormente resultan un componente
elemental en el análisis del ejercicio de derechos y de las políticas públicas. En este sentido, los recaudos y dificultades
expuestos por Baudelot y Leclercq en términos de la complejidad de definir qué es la educación, cuáles son sus efectos,
y de allí medirlos es retomada por un significativo número de estudios que, desde diferentes enfoques, han dado cuenta
de la complejidad de la medición del derecho a la educación y eventualmente su función el marco de la definición y
evaluación de las políticas públicas educativas.
En el caso argentino, tal vez una de las fuentes primordiales de información es el anuario estadístico elaborado por la
actual Secretaría de Evaluación e Información Educativa del Ministerio de Educación, el cual en base al relevamiento
anual (RA) conforma una serie de estadísticas e indicadores fundamentales (aunque podría decirse que no del todo
suficientes) del sistema educativo. Este dispositivo, implementado desde 1996, puede enmarcarse en el conjunto de
políticas implementadas en la década de 1990, en la que en el marco de redefinición del rol del Estado hacia el Estado
evaluador se implementaron políticas de información en materia educativa, entre las cuales puede ubicarse la
Resolución CFCyE No. 48/95 de creación del Sistema Federal de Información Educativa, la cual sentó las bases del
Relevamiento Anual. Esta resolución articuló las áreas de estadística jurisdiccionales con las correspondientes a nivel
nacional en la Red Federal de Información Educativa (RedFIE) a los fines de dotar de homogeneidad a la información
relevada y coordinar con cierto grado de unidad la información estadística del sistema educativo de modo que permitiera
un razonable grado de comparabilidad al interior del país.
El anuario estadístico, sintéticamente, releva información sobre la estructura del sistema educativo, la distribución de
la matrícula en años, ciclos y niveles, unidades educativas, cargos docentes e infraestructura básica del sistema. Si
bien representa la principal fuente de información del sistema educativo, hay varias observaciones que es necesario
realizar sobre la misma, aunque tal vez las dos primordiales sean la desagregación geográfica, que se limita a las
jurisdicciones, y la carencia de información sociodemográfica vinculada a las trayectorias educativas. El punto referido
a la desagregación territorial limitada a las jurisdicciones y no al interior de estas se encuentra estrechamente vinculado
7
Puntualmente, el igualitarismo liberal rawlsiano da cuenta de algunas de estas cuestiones, en particular las distancias entre pretensiones,
aspiraciones o proyectos de vida en las sociedades occidentales, de tal forma que debe abordar algunas ideas preliminares como la razonabilidad
y racionalidad de los miembros de una sociedad o la idea de equilibrio reflexivo.
75
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
con la forma federal del Estado argentino. Desde 1992 con la Ley 24.049 que culminó los procesos de transferencia de
las escuelas iniciales, primarias, secundarias y superior no universitaria dependientes de la nación a las jurisdicciones
(lo que configuró un ministerio de educación de la nación sin escuelas a su cargo), el sistema se encuentra
descentralizado, es decir que cada provincia es responsable de la administración y financiamiento de su sistema
educativo, mientras que las políticas federales son acordadas en el seno del Consejo Federal de Educación. Este rasgo
del sistema educativo argentino es relevante por cuanto las asimetrías jurisdiccionales repercuten en dos sentidos,
tanto en la comparación interjurisdiccional como al interior de cada una de las jurisdicciones, las cuales asimismo son
altamente asimétricas a su interior
8
. En segundo lugar, en base a la información proveniente de los relevamientos
anuales se elaboran una serie de indicadores de rendimiento y eficiencia del sistema educativo, en particular cuatro
indicadores: la tasa de promoción efectiva, la tasa de repitencia, la tasa de abandono interanual, y el porcentaje de
sobreedad. De la misma forma, estos indicadores son complejos en su análisis, dado que las trayectorias educativas
se vinculan con las estructuras académicas y los regímenes académicos vigentes en cada jurisdicción, por lo cual una
comparación lineal entre estos indicadores, o cambios en el tiempo, requiere consideraciones metodológicas
especiales.
Esta última observación sobre las estructuras y regímenes académicos cobra especial importancia en el análisis de los
últimos 30 años. El sistema educativo argentino ha pasado por dos grandes ciclos de reformas en este período. El
primer ciclo de reformas, ubicado a inicios de la década del ’90 no solamente marcó la retracción del Estado nacional
en materia educativa, delegando en las provincias y en otros agentes educativos las acciones educativas, sino que,
asimismo, con la Ley de Educación Federal (ley 24195), transformó la estructura académica del sistema, cambiando
una estructura homogénea en el país de 7 años de escolarización en el nivel primario y 5 años de escolarización en el
nivel secundario (6 para las orientaciones técnicas) a una estructura de 9 años de duración para lo que se denominó en
esa ley la Educación General Básica y 3 años de duración para el nivel siguiente, que se denominó Educación Polimodal.
Esta estructura se encontró vigente desde la sanción de la ley 24195 en 1993 hasta el año 2006 en el que, en el marco
del segundo ciclo de reformas se reformó nuevamente la estructura, retrotrayendo las denominaciones de los niveles a
las vigentes antes de la Ley Federal de Educación pero dando opción a las jurisdicciones a optar por dos posibles
estructuras académicas en términos de la duración de cada nivel: una estructura de 6 años de duración para el nivel
primario y 6 años de duración para el nivel secundario, o una estructura de 7 años de duración para el nivel primario y
5 años de duración para el nivel secundario.
El segundo gran cambio además de las transformaciones en torno a la estructura del sistema educativo refiere a las
progresivas extensiones de la obligatoriedad. La Ley Federal de Educación extendió la obligatoriedad escolar de los 7
años del nivel primario vigentes antes de 1993 a 10 años en total de escolarización, dado que estableció la
obligatoriedad del último año del nivel inicial en conjunto con la obligatoriedad de la Educación General Básica. En el
segundo ciclo de reformas, uno de los cambios más relevantes, además de la reforma de la estructura académica, fue
la extensión de la obligatoriedad al nivel secundario, y en 2014 a partir de la sanción de la Ley No. 27.045 la
obligatoriedad de la sala de 4 años del nivel inicial, lo cual implica que desde 2014 la obligatoriedad se extiende a 12
años de escolarización. Estos cambios en el marco de análisis de políticas públicas no son menores. Como menciona
Ruiz:
la estructura académica de un sistema educativo constituye el modo en que un Estado, sobre la base de
acuerdos de obligatoriedad de estudios sobre determinados contenidos de enseñanza, organiza los
conocimientos que establece como relevantes en determinado contexto histórico y social. Para ello se
establecen trayectos verticales, de formación obligatoria, que se identifican con grados, ciclos y niveles a la
vez que determina diferenciaciones horizontales que se identifican con modalidades, sectores y regímenes
especiales de enseñanza (…) En consecuencia se puede sostener que la estructura académica actúa como
canalizadora de la distribución de saberes (Paviglianiti, 1988), conformando así una dimensión de análisis de
la política educacional con especial énfasis en el estudio de la unidad y diversidad en la distribución de los
contenidos educativos, así como desarticulaciones entre los diferentes ciclos y niveles de los sistemas
educativos, en el plano nacional e interjurisdiccional, todo lo cual genera impactos de diverso grado en el
rendimiento interno de los sistemas escolares (Ruiz, 2017, p. 19).
8
Evidencia de la necesidad de desagregaciones tanto interjurisdiccionales como intrajurisdiccionales es el estudio realizado por María Anita
Fernández, María Luisa Lemos y David Wiñar,
La Argentina Fragmentada. El caso de la Educación
(1997), el cual a partir de información censal
desagrega los diferentes núcleos que aborda, en especial las desigualdades educativas, en comparaciones entre jurisdicciones y asimismo al
interior de cada jurisdicción.
76
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
A los fines de considerar el alcance de la información estadística oficial como instrumento de política pública, no es
posible escindir la misma de las políticas implementadas, así como es necesario analizar estas políticas en conjunto
con otras, como por ejemplo las desarrolladas en virtud de la implementación del secundario obligatorio. En este sentido,
un análisis de la efectiva implementación de estas transformaciones no solamente requiere indicadores de rendimiento
o de trayectoria, sino que como se mencionó anteriormente, debe estar de alguna manera vinculado a las condiciones
materiales de vida y las desigualdades estructurales que condicionan el ejercicio del derecho a la educación o el acceso
a otros bienes sociales.
En cuanto a la información sociodemográfica, existen tres grandes relevamientos. Dos de ellos se encuentran en la
órbita del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), que son el Censo Nacional de Población, Viviendas y
Hogares, y la Encuesta Permanente de Hogares. Los Censos Nacionales de Población representan un instrumento
central de las políticas públicas y representa una condición necesaria en virtud de su peso específico como componente
de las decisiones relativas a la implementación de una determinada política. Diferentes organismos han dado cuenta
de la importancia de la disponibilidad de esta información para la toma de decisiones, y en particular la importancia de
los censos poblacionales. La Organización de las Naciones Unidas destaca la importancia de los mismos en lo relativo
a su función de recopilación, procesamiento y divulgación de estadísticas, y asimismo menciona entre sus principales
funciones la referencia que establecen los censos para garantizar la distribución de la riqueza, los servicios
gubernamentales, y la asignación de fondos públicos destinados a los servicios educativos y de salud, la constitución
de un marco de referencia para la complementación con estudios muestrales, la referencia a nivel geográfico
microespacial de las características poblacionales, habitacionales y contextuales, y la constitución de puntos de partida
para la realización de investigaciones y análisis (ONU, 2010). Por otra parte, los censos poblacionales cumplen con una
serie de requisitos que pocos dispositivos de relevamiento de información sociodemográfica: universalidad dentro de
un territorio definido, carácter simultáneo, periodicidad definida, y deberían permitir un alto grado de comparabilidad
entre ellos.
Sin embargo, tal como menciona Itzcovich (2008), por una parte, la distancia temporal entre los relevamientos censales
conlleva la necesidad de trabajar con estimaciones y proyecciones, y por otra, debido a la magnitud del relevamiento,
hay un límite en algunos indicadores para la realización de análisis de mayor profundidad. El otro gran inconveniente
que puede ubicarse en los censos es la comparabilidad intercensal. En el caso argentino son numerosos los problemas
de comparabilidad intercensal si el objetivo es abarcar un período extendido de tiempo, en parte debido a los cambios
territoriales (por ejemplo, la composición del Gran Buenos Aires) y por otra por la diversidad de formatos de aplicación
de los censos y cambios en los instrumentos de relevamiento. Un ejemplo de esta diversidad son los últimos 4 censos,
que variaron su aplicación entre cuestionarios únicos (es decir, un mismo cuestionario aplicado a toda la población) y
cuestionarios básicos y ampliados, en los que un conjunto ampliado de preguntas se aplica solo a una parte de la
población (una muestra representativa). Asimismo, variaron los instrumentos (por ejemplo, la pregunta sobre el sector
de gestión del establecimiento educativo se realizó por última vez en 2001, y en el último censo realizado en 2022 la
pregunta sobre alfabetización no se realizó y se infiere a partir de la escolarización).
En forma complementaria a los censos, se encuentra la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), la cual ha variado en
su frecuencia a lo largo de los últimos veinte años, así como ha variado el instrumento de relevamiento obedeciendo a
las transformaciones coyunturales y estructurales. Brevemente, si bien la Encuesta Permanente de Hogares es
prácticamente el único instrumento que permite realizar asociaciones entre ingresos, trabajo y otras dimensiones -
centralmente debido a que el objeto se encuentra constituido centralmente por las características socioeconómicas- y
asimismo es el instrumento central que permite obtener estadísticas continuas sobre la población, tiene importantes
limitaciones a la hora de pensar en el análisis de las desigualdades en materia del ejercicio del derecho a la educación.
Posiblemente, la limitación más importante es que se limita a los aglomerados urbanos del país, lo cual, dado su
carácter muestral, no permite realizar discriminaciones territoriales menores a los propios aglomerados, que engloban
diferentes partidos, departamentos o localidades. Se añade a esta observación que el eje principal de la EPH no es un
análisis del efecto de las políticas educativas en el tejido social, sino que este análisis es derivado de la información
relevada en este dispositivo.
El último núcleo de información que se abordará en forma sintética serán las evaluaciones estandarizadas. En el plano
de las evaluaciones estandarizadas, Argentina ha implementado desde 1993 los Operativos Nacionales de Evaluación
(ONE), denominados operativos Aprender desde 2016. Estos constituyen una evaluación de los aprendizajes tanto para
el nivel primario como el nivel secundario en diferentes recortes de contenido y capacidades cognitivas (en algunos
casos son de carácter muestral y en otros casos son de carácter censal), y asimismo suma información vinculada a las
condiciones de aprendizaje, junto con una caracterización sociodemográfica de lo estudiantes. Al margen de las
objeciones que se puedan realizar sobre el relevamiento y/o la disponibilidad de información en términos de microdatos
77
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
para el análisis -como los problemas de cobertura que tuvieron algunos operativos como el ONE 2013, la comparabilidad
inter-operativo de evaluación o las propias objeciones a las evaluaciones estandarizadas-, se configura una fuente de
información significativa que asocia en un mismo relevamiento características sociodemográficas con características
de las trayectorias educativas.
4. Observaciones finales. El derecho a la educación a la luz de las fuentes de información estadística
En la breve síntesis de las fuentes de información tratada en el punto anterior, sus características generales y algunas
de sus limitaciones, puede observarse que, tal como mencionan Unterhalter y Brighouse (2007), el conjunto de
información relativa al ejercicio del derecho a la educación es en cierta manera limitada en varias aristas. Por una parte,
los relevamientos primordialmente se orientan a la condición de escolarización o no, los logros educativos en términos
de niveles o años de escolaridad alcanzados, o los resultados en evaluaciones estandarizadas. En este sentido, el
derecho a la educación se encontraría circunscripto a la asistencia escolar, a la permanencia en el sistema o a los
resultados en dichas evaluaciones. Por otra parte, debido a la complejidad de la organización descentralizada del
sistema educativo, las altas asimetrías sociodemográficas y económicas presentes en desagregaciones territoriales
relativamente menores que en las fuentes de información estadística suelen estar agregadas, y la desvinculación entre
la información interna del sistema educativo y la información sociodemográfica existente, junto a los propios problemas
internos de cada relevamiento, la utilidad de las fuentes estadísticas disponibles como insumo para el diseño y sobre
todo para la evaluación de las políticas públicas requiere sumos recaudos metodológicos. Esto no quiere decir que la
información no es valiosa sino muy por el contrario, significa que, en términos de disponibilidad de información, se
cuenta con una significativa base para expandir el alcance de la información oficial en el marco de las políticas
desarrolladas para el efectivo ejercicio del derecho a la educación en una sociedad justa con los principios de igualdad
y equidad.
Para reanudar lo abordado en los puntos anteriores, desde el punto de vista formal y normativo, las leyes y las
constituciones de las últimas décadas han elevado la educación a la categoría de derecho humano fundamental y han
desarrollado políticas de discriminación positiva para dar cuenta tanto de la expansión de los sistemas como de los
incrementos de los rangos de obligatoriedad. No obstante, actualmente las desigualdades educativas continúan
constituyendo un problema significativo de políticas educativas. No solo sigue existiendo rezago en materia educativa
para poblaciones específicas, sino que adicionalmente las desigualdades económicas continúan siendo un factor
determinante tanto en el acceso a educación como en la calidad de la educación recibida, e incluso en la propia
concreción de las trayectorias previstas en el marco de la educación obligatoria. A nivel global, Connell (1999:20),
señala como una evidencia de las desigualdades educativas la forma piramidal que asumen los sistemas educativos,
en los que solamente una pequeña parte de la población alcanza la cúspide de la pirámide en términos de niveles
educativos alcanzados. En lo referido a la terminalidad, de acuerdo con los datos provenientes de la World Inequality
Database on Education
9
de la UNESCO se confirman las tendencias anteriormente señaladas, evidenciando en esta base
en particular la forma en la que los ingresos representan uno de los principales factores determinantes de las
oportunidades de finalización de los estudios de nivel secundario, donde existe una distancia de más de 30 puntos
porcentuales entre los más aventajados y menos aventajados en términos económicos en la terminalidad del nivel
secundario. En el caso argentino, el SITEAL indica una diferencia de 36,4% en la terminalidad entre el 30% inferior de
la población en base a ingresos y el 40% superior
10
.
Entre los elementos que operan como factores determinantes de la exclusión educativa, la mayor parte corresponde a
factores por los cuales el individuo no es responsable en forma directa, primordialmente en referencia a los elementos
que sustentan las teorías distributivas de la justicia. Elementos como las condiciones de pobreza, la alfabetización del
núcleo familiar, el lugar de residencia, la segregación, o pertenencia a poblaciones minoritarias condicionan en la
realidad el efectivo ejercicio del derecho a la educación a pesar de operar una igualdad en el plano formal. En este
sentido las desigualdades educativas continúan constituyendo un foco problemático para el abordaje por parte de las
políticas públicas, y de alguna manera, tanto desde las teorías de justicia como desde los principios normativos de
igualdad y equidad se observa la demanda de políticas y acciones estatales efectivas, y en conjunto con ello, la
necesidad de mecanismos de relevamiento y producción de información que den cuenta de las aristas específicas de
9
Ver https://www.education-inequalities.org/
10
Sistema de Indicadores de Tendencias Educativas en América Latina – IIPE – UNESCO. https://siteal.iiep.unesco.org/indicadores. Relevado en
febrero de 2023, datos correspondientes a 2018.
78
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
los sistemas educativos y asimismo de las condiciones sociales de vida a la luz de teorías y criterios de justicia social
y educativa.
Referencias bibliográficas
Baudelot, C., Leclercq, F. (dirs.) (2008).
Los efectos de la educación
. Ed. del Estante.
Bobbio, N. (1993).
Igualdad y Libertad
. Paidós
Brighouse, H. (2004).
Justice
. Polity Press.
Brighouse, H., Howe, K., Tooley, J. (2010).
Educational Equality
. Continuum.
Brighouse, H., Ladd, H., Loeb, S., Swift, A. (2016). Educational goods and values: A framework for decision makers.
Theory and Research in Educacion
, 4(I) 3-25.
Brighouse, H., Robeyns, I. (2010).
Measuring Justice. Primary goods and capabilities
. Cambridge University Press.
Connell, R.W. (1999.
Escuelas y justicia social
. Morata.
Dworkin, R. (1981). What is Equality? Part 2: Equality of Resources.
Philosophy and Public Affairs
, 10(4), p. 183-435.
Fernandez. M. A., Lemos, M. L., Wiñar, D. L. (1997).
La Argentina Fragmentada. El caso de la Educación
. Miño y Dávila.
Ferreira, H.G., Gignoux, J. (2011).
The measurement of educational inequality: achievement and opportunity
, Discussion
Paper No. 6161, IZA/University of Bonn
Itzcovich, G. (2008).
Los censos de población y vivienda en América Latina: su uso en el análisis de la relación entre la
dinámica social y las prácticas educativas
. SITEAL – IIPE - UNESCO.
Mera, G., Marcos., M. (2012). Los censos de población como fuente de datos para trabajar a nivel microespacial
. Revista
PAMPA,
08. https://doi.org/10.14409/pampa.v1i8.3219
Mincer, J. (1974).
Schooling, experience and earnings
, National Bureau of Economic Research (NBER).
Ministerio de Educación (2019).
Informe Evaluación de la educación secundaria en Argentina. P
. 185.
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/evaluacion_educacion_secundaria_argentina_2019.pdf
Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2010).
Principios y recomendaciones para los censos de población y
habitación
. Revisión 2, ST/ESA/STAT/SER.M/67/Rev.2. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de
Estadística.
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) (2020).
Informe de seguimiento
de la educación en el mundo, 2020: Inclusión y educación: todos y todas sin excepción
.
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000374817
Rawls, J. (2012).
Teoría de la Justicia
. FCE.
Rawls, J., (2002).
La Justicia como Equidad, una reformulación
. Paidós
Rosanvallon, P. (1999).
La consagración del Ciudadano
. Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora.
Rosanvallon, P. (2012).
La sociedad de iguales
. Manantial.
Ruiz, G. (coord) (2017).
La estructura académica argentina: análisis desde la perspectiva del derecho a la educación
.
EUDEBA.
Ruiz, G. R. (2020) (dir. y comp.).
El derecho a la educación: definiciones, normativas y políticas públicas revisadas
.
EUDEBA.
79
/ pp 68-79 / Año 10 Nº18 / JULIO 2023 – NOVIEMBRE 2023 / ISSN 2408-4573 / DOSSIER TEMÁTICO
Ruiz, G. R., y Scioscioli, S. (2018). El derecho a la educación: dificultades en las definiciones normativas y de contenido
en la legislación argentina.
Revista Española de Derecho Constitucional
, 114, 105-129.
Scioscioli, S. (2015).
La educación básica como derecho fundamental. Implicancias y alcances en el contexto de un
Estado federal
. EUDEBA.
UNESCO (2015).
La Educación Para Todos, 2000-2015: logros y desafíos
. Ediciones UNESCO.
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000232435
Unterhalter, E., Brighouse, H. (2007),
Distribution of What for Social Justice in Education? The case of Education for All
by 2015
. En Walker, M., Unterhalter, E.,
Amartya Sen’s Capability Approach and Social Justice in Education.
Palgrave
Macmillan.
Fecha de recepción: 1-3-2023
Fecha de aceptación: 13-4-2023
