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Revista Latinoamericana de Políticas
y Administración de la Educación
Políticas educativas y condiciones de trabajo de los profesores de
secundaria de la Provincia de Buenos Aires (2004-2014)
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Educational policies and working conditions of middle school professors in Buenos
Aires Province (2004-2014)
DIRIÉ, María Cristina
2
y PASCUAL, Liliana
3
Resumen
Este estudio tiene como objetivos analizar la normativa educativa nacional y provincial del período 2004-2014 y su impacto en las con-
diciones laborales de los docentes, y el perfil y las condiciones laborales básicas de los ocupados en la Rama de Enseñanza durante ese
período, en la provincia de Buenos Aires.
El estudio utiliza el análisis documental y un abordaje de tipo cuantitativo basado en la información recogida por la Encuesta Permanente
de Hogares (EPH) durante los años 2004, 2009 y 2014, en los aglomerados urbanos del Conurbano Bonaerense, Mar del Plata, La Plata y
Bahía Blanca. El análisis documental permite considerar el impacto de ciertos aspectos de la normativa educativa para el nivel secundario
sobre las condiciones laborales de los docentes. Por su parte, del análisis de la información cuantitativa surgen, entre otras cosas, el
incremento importante del número de ocupados en la Rama de Enseñanza, la mejora sufrida por los ingresos promedio de los ocupados
en la Rama de Enseñanza, el aumento de las horas promedio de trabajo de los docentes y una disminución de la precarización del empleo
docente durante los primeros años del período considerado. Persisten como problemas a resolver, los relativamente altos porcentajes de
docentes que trabajan en varios establecimientos y los que tienen una importante carga laboral semanal, tomando en cuenta que otra
importante cantidad de horas son dedicadas a la preparación de clases, actualización de contenidos, corrección de trabajos y exámenes
de los alumnos, etc. Esto resultados serán profundizados y enriquecidos, en una segunda etapa, con un estudio cualitativo.
Palabras clave: Políticas educativas/ Nivel secundario/ Inclusión Educativa/ Docentes / Condiciones laborales
Abstract
This study aims to analyze educational regulations at the national and provincial level in the period 2004-2014 and its impact on teachers´
working conditions, and the profile and basic working conditions of those that work in the Field of Education during that period, in Buenos
Aires Province.
The study uses the analysis of documents and a quantitative approach based in the information provided by the Permanent Household
Survey (EPH) during 2004, 2009 and 2014, in urban agglomerations of Gran Buenos Aires, Mar del Plata, La Plata and Bahía Blanca. The
analysis of documents allows us to consider the impact of the educational normative related to the secondary level on teachers´ working
conditions. On the other way, from the analysis of the quantitative information arises, among others issues, the significant increase in the
amount of workers in the Field of Education, the improving on the average incomes of those workers, the increase in teachers´ average
weekly hours, and the decrease on teaching jobs´ precariousness during the first years of the considered period. Persist as problems to
be solved, the relatively high percentages of teachers that work in several schools and those who work many hours per week, taking
into considerations that another important amount of hours are used to prepare classes, to update subjects, to read students´ works and
exams, etc. These results will be deepened and enriched, in a second stage, using a qualitative approach.
Keywords: Education policies / Secondary level / Inclusive education / Teachers / Working conditions
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Este trabajo forma parte de la investigación sobre “Condiciones de trabajo y prácticas de enseñanza”, actualmente en curso con un subsidio otorgado por la
Universidad Nacional de Lanús.
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Universidad Nacional de Lanús/ cristina.dirie@gmail.com
3
Universidad Nacional de Lanús/ pascual.liliana@gmail.com
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Introducción
Durante los años 90, nuestro país atravesó una profunda reforma educativa que configuró una mirada sobre el sistema educativo
centrada fundamentalmente en la equidad y la calidad.
A partir del año 2003, y luego de la importante crisis económica, política y social que se manifestó en todo el país, se advirtió un cam-
bio en la orientación de las políticas públicas, en general. Adquiere centralidad el concepto de inclusión educativa, que orientó en los
últimos años la mayoría de las acciones de política educativa. Este concepto ha adquirido distintos sentidos en diferentes contextos
históricos y políticos. En América Latina y, específicamente en nuestro país, el concepto de inclusión educativa se asocia a la educación
de los sectores más vulnerables y a la concepción de la educación como un derecho humano fundamental (Ríos y Fernández, 2015).
Como contrapartida, el Estado se asume como garante de este derecho y, por lo tanto, como el responsable de generar las condi-
ciones necesarias para hacerlo efectivo. En tanto estructura organizadora y reguladora de la vida social, el Estado actúa a través de
las normas y/o las acciones. En ambos casos su rol nunca es neutral, en tanto siempre expresa “los intereses, fines y percepciones
que orientan la gestión” de los distintos gobiernos (Vilas, 2011, pp. 115).
En el campo educativo, las acciones se orientaron a la inclusión educativa y, específicamente, a transformar “la forma” y contenido
de la escuela Secundaria, como a promover su mejora. Estas acciones se llevan a cabo en el marco de una serie de transforma-
ciones de distinto tipo: mayores demandas de educación por parte de la población en general, con el consecuente aumento de la
matrícula escolar, y cambios en las identidades, prácticas culturales y consumos de los jóvenes.
A partir de la sanción de la Ley de Educación Nacional (LEN), año 2006, se establecen acciones orientadas a asegurar la obligato-
riedad de la totalidad de la Escuela Secundaria. En ese marco, se propone construir una nueva institucionalidad que se aparte de la
tradición selectiva y logre incluir, motivar y retener a los jóvenes al interior de la institución escolar, asegurando su calidad.
En este trabajo se analizan las principales normativas nacionales y provinciales mediante las cuales se plasmaron las principales
decisiones de política educativa para el nivel secundario y se avanza en el análisis de su relación con la evolución del número de
docentes y sus condiciones laborales. Si bien las condiciones laborales involucran tanto condiciones materiales como psicosociales
(Cornejo Chávez, 2009), en el presente estudio abordaremos sólo el análisis de las primeras.
En los últimos años, tanto en el ámbito nacional como en el provincial, la normativa sobre el tema es abundante y diversa. Por este
motivo, se ha focalizado en aquellos aspectos que tienen mayor impacto sobre las condiciones laborales de los docentes que se
desempeñan en las escuelas secundarias. No obstante, también se considera relevante la mención a normativas y políticas que
han tenido impacto general sobre la totalidad del colectivo docente en forma directa o indirecta. Posteriormente, a partir de ese
marco contextual, se realiza una caracterización y análisis del perfil y de las condiciones laborales de los docentes de la Provincia
de Buenos Aires. Para ello, se tomaron, como fuente de información secundaria, los datos de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH) de los cuatro principales aglomerados urbanos de la provincia (Conurbano, La Plata, Mar del Plata y Bahía Blanca) en los
segundos semestres del 2004, 2009 y 2014
4
.
El marco normativo general
Como marco general que encuadra otras decisiones de política educativa para el nivel secundario, debemos mencionar la sanción
de la Ley de Educación Nacional (LEN) en 2006. La LEN introdujo importantes modificaciones en la estructura académica del siste-
ma educativo en el país, en los años de obligatoriedad y en lo curricular. Todos estos cambios tuvieron y tienen impactos de distinto
tipo sobre las condiciones laborales de los docentes.
Es importante remarcar tres cuestiones con respecto a la LEN: en primer lugar, reconoce a la educación como un bien público y
como un derecho social; en segundo lugar, establece la obligatoriedad desde los cinco años hasta la finalización de la educación
secundaria y, por último, le devuelve la centralidad al Estado, en tanto garante de ese derecho (Feldfeber y Gluz, 2011). En su artículo
134, establece que las jurisdicciones pueden optar entre dos modelos para adaptar su estructura académica: 6 años para el nivel
primario y 6 años para el nivel secundario o 7 años para el nivel primario y 5 años para el nivel secundario. Además, se establecieron
criterios para asegurar los mecanismos de equivalencia y certificación de estudios, así como también la movilidad de los alumnos
dentro del sistema educativo nacional y los derechos adquiridos por los docentes respetando las distintas realidades jurisdiccionales.
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Hasta el momento no se encuentran disponibles los datos del Censo Nacional del Personal de Establecimientos Educativos (CENPE) realizado en 2014.
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Resulta necesario señalar también la importancia de la Ley de Financiamiento Educativo (Ley Nro. 26075), sancionada en 2005
por la relevancia directa sobre la inversión educativa en general y, específicamente, sobre las remuneraciones de los docentes.
Esta Ley estableció en su artículo 3º que el presupuesto consolidado del Gobierno Nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires destinado a la educación, la ciencia y la tecnología se incrementaría progresivamente hasta alcanzar, en el año
2010, una participación del seis por ciento (6%) en el Producto Interno Bruto (PIB). La misma ley, en su artículo 9º, creó en el ám-
bito del entonces Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, el Programa Nacional de Compensación Salarial Docente, con el
objetivo de contribuir a la compensación de las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas provincias en las cuales no
resultaba posible superar dichas desigualdades. En su artículo 10º, dispuso que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología,
juntamente con el Consejo Federal de Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarían un
convenio marco que incluyera pautas generales referidas a condiciones laborales, calendario educativo, salario mínimo docente y
carrera docente. Por su parte, mediante el Decreto Nº 457, del 4 de mayo de 2007, se establecieron pautas para hacer operativa
esa disposición. En diciembre de 2007, luego de muchos años, se constituyó el ámbito paritario nacional para la actividad docente.
Desde entonces, anualmente se discuten salarios y condiciones laborales en ese ámbito y en las paritarias docentes de cada juris-
dicción. Las paritarias nacionales fijan pisos mínimos que deben ser respetados en las paritarias provinciales. Al mismo tiempo, el
artículo 19 de dicha ley prorrogó la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente, que había sido creado en 1998, mediante la
Ley 25.053, para revertir el deterioro salarial de los docentes.
Específicamente en la provincia de Buenos Aires, se promulgó la Ley 13552 de Paritarias Provinciales Docentes en octubre de 2006.
En sus considerandos se sostiene que
La provincia se propone mantener y promover los actuales derechos y obligaciones de cada docente bonaerense consa-
grados en la legislación actual, de manera de consolidar y ampliar las conquistas del trabajador de la educación y procurar,
a la vez, contar con acuerdos normativos ágiles y dinámicos, que eviten la excesiva burocracia administrativa, sin dejar
de garantizar los mecanismos de transparencia, control de gestión y respeto efectivo de los derechos laborales docentes.
(Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Bs. As., 2007)
Las políticas nacionales para el nivel secundario
A partir de las leyes nacionales ya mencionadas, las políticas nacionales para la educación secundaria se dirigen centralmente a
revertir la tradición selectiva que caracterizó al nivel. Los principales problemas detectados en este nivel están relacionados con el
acceso a la escolarización, las trayectorias escolares de los alumnos, la fragmentación educativa que se expresa en la gran hetero-
geneidad de planes de estudios y en ofertas con condiciones organizacionales y pedagógicas desiguales y la calidad de los apren-
dizajes. Para revertir esta situación se enfatiza la necesidad de construir una escuela secundaria capaz de motivar, incluir y retener
a los jóvenes y adolescentes, como una manera de saldar las deudas con amplios sectores sociales respecto de sus derechos a la
educación. Para ello, se proponen una revisión integral de la educación secundaria (Feldfeber y Gluz, 2011).
La LEN instituyó las líneas generales sobre las que se debe reorganizar la educación secundaria y estableció que el Consejo Federal
de Educación (CFE) debía ser el ámbito de acuerdo y coordinación de la política educativa nacional
5
. En mayo de 2009 el CFE aprobó
el Plan Nacional de Educación Obligatoria, por Resolución Nº 79, que brinda los principios organizadores para implementar las
políticas educativas del nivel secundario. Posteriormente, el CFE aprobó varias resoluciones que establecían metas y plazos con-
cretos para regular cuestiones específicas en torno a garantizar la educación obligatoria.
La resolución del CFE N° 84/09, que desarrolla los Lineamientos políticos y estratégicos de la educación secundaria obligato-
ria, “resulta de gran importancia dado que marcó cierto “norte” y estableció plazos para avanzar en diversos temas considerados
nodales para que “el derecho a la educación secundaria obligatoria no se limite al ingreso, permanencia y egreso sino también a
la construcción de trayectorias escolares relevantes” (considerando de la resolución de referencia). Se otorgó un tiempo de dos
años para que las jurisdicciones revisen las normas y prácticas que comprometan el cumplimiento de la obligatoriedad de
la educación secundaria, así como la elaboración de nuevas regulaciones federales que generen condiciones para la renovación
de las propuestas formativas, la reorganización institucional y estrategias pedagógicas para la escolarización y sostenimiento de la
trayectoria escolar de los estudiantes.” (Schoo, 2013: 12)
Esta resolución permite que las distintas jurisdicciones puedan tomar sus propias decisiones según sus particularidades. Además, la
resolución 84/09 del CFE refiere a que para cada orientación las provincias deberán establecer un plan de estudios único, que tendrán
5
El CFE se encuentra integrado por el Ministro de Educación de la Nación, por sus pares en cada jurisdicción y tres representantes del Consejo de Universidades.
Las resoluciones del Consejo son de cumplimiento obligatorio para las jurisdicciones.
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un mínimo de 25 horas reloj por semana. En ese marco la provincia de Buenos Aires estableció 7 orientaciones para el Ciclo Orientado
(Ciencias Sociales, Economía y Administración, Comunicación, Lenguas Extranjeras, Educación Física, Ciencias Naturales, y Arte).
En tanto la LEN dispone la organización en dos ciclos de la educación secundaria, el CFE definió que el primero de ellos es un Ciclo
Básico, común a todas las modalidades, con una duración de dos o tres años, en función de la localización del 7° año. El Ciclo
Orientado es diversificado en función de la modalidad y orientación, y tiene una duración de tres años, previéndose también una
duración de cuatro años en las modalidades Técnico Profesional y Artística (Resolución CFE N° 84/09). A lo largo de estos ciclos, los
saberes se organizan en dos campos de la formación: uno general y otro específico. En esta resolución se prevé el acuerdo federal
de Marcos de Referencia para definir los contenidos de cada orientación y sus alcances, mientras que los espacios curriculares
serán determinados por cada jurisdicción.
En este contexto, es necesario mencionar la Resolución del CFE Nº 102 del año 2010, que aprobó el documento “Pautas Federales
para la movilidad estudiantil en la educación obligatoria”, a implementarse a partir del ciclo lectivo 2011. Esta resolución tenía como
objetivo “establecer mecanismos ágiles y dinámicos que faciliten la movilidad de los estudiantes dentro del territorio nacional, pro-
muevan la inclusión y la finalización de la educación obligatoria”. Además, en ella se ratifica la homologación del 7° año de estudio,
a través de “acuerdos curriculares”, independientemente de que se encuentre localizado en el nivel primario o secundario. Por
otro lado, la norma dispone que son las jurisdicciones y, específicamente, las escuelas las que tienen la responsabilidad de arbitrar
los medios para que los estudiantes que cambien de modalidad puedan adquirir los conocimientos necesarios que le permitan
continuar los estudios en otra escuela.
Por otra parte, la Asignación Universal por Hijo (creada por Decreto Nº 1602 del año 2009), promueve la incorporación de nuevos
sujetos históricamente excluidos de la educación secundaria. Este decreto, a través del cual se pretende, entre otras cosas, dar
cumplimiento a la obligatoriedad del nivel, renueva el desafío de lograr una nueva “institucionalidad” de la educación secundaria.
La Resolución Nº 88/09 del CFE, que aprueba el documento “Institucionalidad y fortalecimiento de la educación secundaria
obligatoria. Planes jurisdiccionales y Planes de Mejora Institucional” avanza en ese sentido. Esta resolución, que contempla
las ideas planteadas en documentos anteriores, considera que los Planes Jurisdiccionales y los Planes de Mejora Institucionales
(PMI) son una “herramienta de planificación contextualizada” para afianzar la relación entre los gobiernos jurisdiccionales y sus
escuelas. Las jurisdicciones deben realizar sus Planes Jurisdiccionales en el marco de los acuerdos federales, y las escuelas secun-
darias sus Planes de Mejora Institucional. Además, se prevé conformar equipos, políticos como técnico-pedagógicos, que asistan a
las instituciones educativas en sus procesos de transformación. Estas reformas tienen como objetivo lograr tanto la inclusión como
la permanencia de los alumnos, acompañando sus trayectorias pedagógicas.
Los Planes Jurisdiccionales constituyen una estrategia fundamental de la política educativa. En función de las particularidades de
cada provincia, se orientan a ordenar la normativa, las estructuras organizativas y las prácticas en el nivel jurisdiccional e institucio-
nal. Cada jurisdicción cuenta con un Referente provincial que actúa como articulador entre las autoridades nacionales y provinciales
y un equipo de Asistentes Técnico Territoriales (ATT), que son los nexos entre las escuelas y las autoridades provinciales.
Cada una de las escuelas participantes debe nombrar un responsable institucional del PMI que es quien coordina el desarrollo del
mismo y se configura como nexo entre los distintos actores institucionales que participan de la iniciativa. También es el responsable
de la evaluación del Plan en el contexto de la escuela. Para ello, cuenta con un dispositivo de seguimiento y monitoreo que le permi-
tirá ponderar “el impacto de las acciones realizadas y el nivel de aproximación a las metas establecidas” (Diseño e implementación
del Plan de Mejora Institucional, 2011).
Tanto los planes Jurisdiccionales como los PMI implican la elaboración del diagnóstico provincial y de cada escuela, a partir de
los cuales plantear estrategias para alcanzar los objetivos propuestos. A los efectos de fortalecer el diseño e implementación de
acciones en el marco de los PMI, desde el Ministerio de Educación Nacional se propuso la aplicación del Índice de Mejora de la Edu-
cación Secundaria Argentina (IMESA)
6
. Este índice debía servir como punto de partida para realizar un seguimiento de los avances
y obstáculos hacia la concreción del objetivo de que los alumnos completen sus estudios y adquieran los conocimientos esperados
para cada una de las etapas de su trayectoria. Para implementar el IMESA se parte de la valoración de la institución escolar como
productora de información y conocimiento, y se lo enmarca en el Programa Nacional de Formación Permanente “Nuestra Escuela”
impulsado por el CFE (Resolución 201/2013).
Las escuelas deben seleccionar alguno de los siguientes ejes para diseñar su Plan de Mejora Institucional: trayectorias escolares
y aprendizajes y organización pedagógico-institucional. En la primera dimensión, las acciones se centran en la permanencia: la
6
El IMESA es un índice que sintetiza la relación entre inclusión y calidad a través de tres componentes que se reflejan en distintos indicadores: la regularidad de
las trayectorias, la finalización de los estudios y los resultados de evaluaciones de desempeño.
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prevención de la repitencia, la sobre edad y el ausentismo; la articulación con el nivel Primario, entre el Ciclo Básico y el Orientado,
con otras instituciones de la comunidad, y con los estudios superiores. La segunda dimensión comprende los aspectos vinculados
al diseño de propuestas de enseñanza, a la formación docente y al fortalecimiento de la convivencia, entre otros.
Para llevar a cabo sus acciones en el marco del PMI, las escuelas cuentan con dinero destinado al financiamiento de horas insti-
tucionales y de gastos operativos, recursos que se distribuyen en función de la matrícula del establecimiento. Este financiamiento
es una responsabilidad conjunta de la Nación y las provincias. Las jurisdicciones deben fortalecer los equipos técnicos encargados
del seguimiento de las escuelas (llamados Equipos Técnicos de Apoyo). Estos equipos están integrados por Asistentes Técnico
Territoriales (ATT), cuya función es el acompañamiento y asistencia en la elaboración del PMI de las escuelas. Estas figuras no son
novedosas en el marco de las políticas nacionales en contextos federales dado que se vienen proponiendo como forma de llegada
directa a las escuelas de personas contratadas específicamente para el desarrollo de los programas que se articulan (o no) de
manera diversa con las estructuras de supervisión provinciales. Este no es un tema menor, dado que tanto supervisores como ATT
son convocados para que la política se efectivice, pero son actores con características y condiciones de trabajo distintas. Según
lo han señalado distintas investigaciones, en cada provincia las formas de selección para acceder a estos puestos de trabajo, las
trayectorias laborales, la cantidad de escuelas por ATT y las funciones que se le asignan, más allá de las definiciones federales,
son diversas.
El Plan de Mejora Institucional para la Educación Secundaria implicó una inversión de 2.132,7 millones de pesos para realizar refor-
mas en las condiciones materiales, edilicias, tecnológicas, pedagógicas, institucionales y en nuevos planes curriculares (Feldfeber
y Gluz, 2011).
Por su parte, las políticas de “fortalecimiento institucional”, esbozadas en el Plan Nacional de Educación Obligatoria, también se re-
toman con mayor especificidad en las “Orientaciones para la organización pedagógica e institucional de la educación secun-
daria obligatoria” (Resolución del CFE Nº 93/09). Esta resolución avanza sobre la nueva organización institucional y pedagógica
que deberá implementarse en las escuelas secundarias de todo el país. Se plantea, entre otras cosas, la formulación de un nuevo
régimen académico a implementarse en 2011, y acompañamientos específicos de las trayectorias escolares, (fortaleciendo tam-
bién aquellas instancias contempladas en los PMI). Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional se compromete a acompañar
y asistir técnicamente a las jurisdicciones que lo soliciten. Se pretende que las escuelas desarrollen propuestas donde: se amplíe
la concepción de escolarización vigente; se propongan diversas formas de estar y aprender en las escuelas; se garantice
una base común de saberes para todos los jóvenes; se sostengan y orienten las trayectorias escolares de los estudiantes; se
promueva el trabajo colectivo de los educadores y se resignifique el vínculo de la escuela con el contexto. El régimen aca-
démico no tuvo un papel central en las reformas educativas de los 90. No es casual que en este siglo, cuando la mirada se centra
en la obligatoriedad del nivel (inclusión) y en las trayectorias educativas (calidad), se produzca un proceso de cambio de normativa
con el objetivo de operar sobre las prácticas escolares para producir cambios en las trayectorias educativas.
Como se puede vislumbrar, las políticas implementadas para la educación secundaria tienen el objetivo de promover, desde las
mismas instituciones educativas, tanto nuevas formas de enseñanza y de organización del trabajo docente, como nuevas formas
de uso de los recursos y ambientes de aprendizaje. Además, se enfatiza la necesidad de cambiar las condiciones estructurales que
producen la fragmentación actual del trabajo docente, propiciando otras condiciones para la trayectoria laboral, que trascienda el
aula y el propio espacio disciplinar (Resolución CFE 84/09). Es importante mencionar que, según la LEN, el CFE tenía la potestad
de discutir “mecanismos de concentración de horas cátedra o cargos de los/as profesores/as” para darle mayor estabilidad a los
equipos docentes de las escuelas (artículo 32, inciso d). La concentración horaria permitiría poner fin a la modalidad del docente
taxi que predomina en la organización del trabajo docente en la actualidad. Si bien existen coincidencias sobre las consecuencias
negativas que esta modalidad tiene sobre la posibilidad de lograr una mayor filiación y compromiso con la institución educativa y
una relación docente-alumno más personalizada, los avances sobre este tema han sido escasos.
Diversos estudios muestran que la modalidad predominante en la organización del trabajo docente dificulta la implementación de
los cambios que conlleva la aplicación de la normativa en las escuelas secundarias, para garantizar el derecho a la educación de
todos los jóvenes. Pareciera que en el complejo proceso que supone dar respuesta a las múltiples demandas que atraviesan a estas
escuelas, lleva al personal docente a algún tipo de sobre exigencia. Algunas de estas políticas implican la creación de nuevos pues-
tos de trabajo docentes y no docentes para diversas tareas de apoyo, que en ciertos casos involucran contrataciones temporales y
precarias para desempeñarse como tutor, acompañante didáctico, referente técnico, etc. (Dirié, 2011; Montesinos y Schoo, 2013).
Además, se advierte también sobre ciertas dificultades que se presentan en algunas escuelas secundarias a la hora de articular
estas “nuevas figuras docentes” con los profesores habituales. (Montesinos y Schoo, 2013 y Laurente y Penas, 2014).
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Políticas para el nivel secundario en la provincia de Buenos Aires
La LFE había dejado en potestad de los distintos gobiernos provinciales las decisiones respecto a la localización del tercer ciclo de
la EGB. En la provincia de Buenos Aires, la implementación del mismo generó un fuerte impacto organizacional e institucional que
involucró a toda la comunidad educativa y a las instituciones educativas.
La decisión de la provincia de Buenos Aires de aplicar la estructura establecida en la Ley Federal de Educación y poner en
funcionamiento los nuevos años de escolaridad obligatoria en las ex escuelas primarias trajo aparejados algunos problemas
no menores. En primer lugar, debió invertir una importante cantidad de fondos en la transformación edilicia de los estable-
cimientos. En segundo lugar, provocó la caída estrepitosa de la matrícula en las escuelas secundarias con el consiguiente
cierre, en muchos casos de sus servicios. (Minteguiaga, s/f: 5).
Asimismo, los cambios curriculares diseñados para la aplicación del Tercer Ciclo implicaron la incorporación de nuevas áreas de
conocimiento en el currículo y la reducción del número de asignaturas, lo que tuvo un impacto considerable sobre los docentes. Mu-
chos de ellos fueron incorporados a la enseñanza básica sin una capacitación adecuada y en áreas curriculares que eran diferentes
a su especialidad. Se produjo la incorporación de maestros de grado en el Tercer Ciclo de la EGB, proceso que fue permitido a partir
de la realización de ciertos cursos que les permitieron su “reconversión” en profesores de este ciclo, como también la incorporación
de graduados universitarios que, con o sin el profesorado, encontraron un nuevo nicho laboral dentro del sistema educativo. Durante
los primeros años, por falta de normativa al respecto, coexistieron dos regímenes laborales, uno para los profesores de la enseñan-
za media y otro para los maestros de grado, lo que se evidenció, entre otras cosas, en los mecanismos utilizados para otorgar las
licencias y para la asignación de cargos. Esta situación tuvo un impacto negativo sobre los procesos de enseñanza y aprendizaje,
acompañado por una fuerte descalificación profesional entre el personal docente de la provincia de Buenos Aires (Minteguiaga, s/f).
Ya en los primeros años de la década pasada, la provincia estaba diseñando e implementando cambios en ese tercer ciclo y con-
formando la nueva secundaria. La jurisdicción había llevado a cabo una serie de consultas durante el año 2004, en aras de realizar
una transformación del nivel. Fruto de este esfuerzo son el Decreto 256/05, que creó una nueva Dirección Docente que contemplaba
la conducción del Tercer Ciclo de la Educación General Básica (EGB) en su nivel central y en servicios; y las Resoluciones 1045/05,
de implementación de la Educación Secundaria Básica sobre la base del tercer ciclo de la EGB; N° 894/05, de constitución de las
Unidades de Gestión Curricular de 6 años en Escuelas Técnicas y Agrarias; N° 3233/06, de implementación del Diseño Curricular
para el 7° año de Educación Secundaria Básica (1° año de Secundaria); N° 306/07, que modifica la estructura de la Subsecretaría
de Educación incorporando la Dirección Provincial de Educación Secundaria y la N° 1030/07, de incorporación de terceros ciclos
de EGB a las Escuelas Medias.
La Escuela Secundaria Básica (ESB) fue creada en el 2005 con vistas a superar algunas de las dificultades generadas por la imple-
mentación del Tercer Ciclo de EGB. La propuesta transforma al tramo de 7º a 9º años en una institución independiente, brindando
atención específica al segmento de alumnos que culminan su formación básica. En este sentido, surge como un intento de la políti-
ca educativa de la Provincia de Buenos Aires de constituir un tránsito educativo específico para los adolescentes. Su creación tuvo
por principal objetivo lograr una unidad académica con gestión institucional autónoma (cambio significativo en relación a la pro-
puesta del Tercer Ciclo que supeditaba el sector a la gestión de la Escuela General Básica), y una propuesta curricular diferenciada.
Si bien desde mayo de 2005 la ESB funcionaba como experiencia piloto, en el ciclo lectivo del año 2007 se pusieron en marcha los
cambios pedagógicos y curriculares en los primeros años de todas las escuelas. Las modificaciones continuaron hasta el año 2009,
en que se completaron los tres años que comprende el tramo. Entre los principales ejes sobre los que se implementó el diseño de
la reforma, se incluye la conformación de una unidad educativa autónoma, la revisión y definición del currículum prescripto para la
ESB, y algunas modificaciones en los marcos legales que sustentan las prácticas evaluativas. En lo que respecta al plan de estudios,
mantiene una estructura de áreas durante el primer año que se divide en asignaturas en los siguientes; el régimen de cursada y
aprobación de materias es anualizado y por bloque, con lo que no presenta modificaciones con respecto al tradicional esquema
propuesto por la escuela secundaria. Sólo una materia, “Construcción de Ciudadanía”, presenta modificaciones en las condiciones
de aprobación y agrupamiento de los alumnos (Baquero y otros, 2012).
Respecto a la cobertura de cargos de Directores de estas nuevas unidades educativas, la Resolución N° 1.045/05, de la Dirección
General de Cultura y Educación del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, establece que, en una primera etapa, los Directores
Titulares de la Educación General Básica, cuyo Tercer Ciclo se transforma en Escuela Secundaria Básica y que posean horas y/o
módulos titulares, podrán optar por ser reasignados con situación de revista titular en el cargo de Director de Escuela Secundaria
Básica. También otorga prelación para el acceso a ciertos cargos para aquellos Vicedirectores y Coordinadores que hasta entonces
prestaban servicios en el Tercer Ciclo, y encomienda a la Dirección de Secundaria Básica que llame a concurso para la cobertura de
los cargos jerárquicos titulares. Asimismo, en su art. 13, establece que los establecimientos educativos a crearse serán clasificados
con idéntica des favorabilidad a la del establecimiento de origen, en tanto se mantengan las condiciones de ubicación y acceso.
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En 2007, la provincia de Buenos Aires dictó la Ley Provincial de Educación N° 13688, donde, además de contemplar los planteos
de la LEN, extendió la obligatoriedad desde los 4 años hasta la finalización del Nivel Secundario. La nueva norma plantea que el
Sistema Educativo Provincial comprende cuatro niveles: Educación Inicial, Educación Primaria, Educación Secundaria y Educación
Superior, de acuerdo a los términos fijados por la LEN. Así, la provincia establece 14 años de escolaridad obligatoria y adopta una
primaria de 6 años y una secundaria de 6 años obligatorios. Por otra parte, dado el cambio curricular que conllevó la estructuración
de la Educación Secundaria, diversas Resoluciones de la Dirección General de Educación y Cultura (entre otras, las Resoluciones
N°3.829/07, N°245/10, y N°246/10) pautaron la reasignación de los docentes a las nuevas asignaturas.
Como se desprende del párrafo anterior, la Ley Provincial de Educación, es sancionada dentro de un contexto de acciones provin-
ciales que anticipan conceptual y operativamente la nueva identidad de la escuela secundaria en la Provincia de Buenos Aires y que
permiten avanzar en la consolidación de la nueva estructura, cuya primera cohorte se inició en el 2007. Se previó que los avances
en la aprobación e implementación de los diseños curriculares para cada año del nivel, se realizaran con los docentes del sistema
y respetando sus derechos estatutarios.
En cuanto a la reasignación de los docentes para el dictado de las asignaturas, se estableció que, cuando se tratara de asignaturas
ubicadas en el primer año de la Secundaria Básica, podían quedar a cargo de los mismos docentes, aunque fueran maestros de
enseñanza primaria, siempre que hubieran recibido una capacitación específica. Para los demás años de la Escuela Secundaria
Básica y del Ciclo Orientado, es requisito tener el título de profesor de la asignatura correspondiente que figura en el nuevo dise-
ño curricular. Para ello, se establecen los nomencladores de títulos que fijan las incumbencias y permiten o impiden el acceso al
dictado de cada materia. De todo lo dicho, se desprende que estamos frente a un proceso de reacomodamiento, con importantes
consecuencias en las condiciones laborales de los docentes de Educación Secundaria de la provincia.
Además, la Provincia de Buenos Aires dictó varias normativas y desarrolló distintas políticas, todas en consonancia con las norma-
tivas y políticas emanadas del CFE para el nivel secundario Una de las principales normativas dictadas al respecto es la que aborda
el régimen académico (Resoluciones Nº 587/11 y Nº 1480/11 de la DGCE).
Señala Claus (2013) que, en los últimos años, el Estado Nacional se constituyó en un actor fundamental, reasumiendo su rol estraté-
gico en materia de política educativa, mediante la sanción de un nuevo marco legislativo educativo de alcance nacional, el desarrollo
de múltiples propuestas de políticas-pedagógicas, inversión creciente en materia de financiamiento educativo, creación, ampliación
y mejora de la infraestructura escolar y, principalmente, la recentralización de la conducción de la política educativa a nivel nacional.
Evolución y condiciones laborales de los docentes de la provincia de Buenos Aires
A continuación, se presenta y analiza información que da cuenta de la evolución del número de ocupados en la Rama de Enseñanza
(RE) en la provincia de Buenos Aires en el período 2004-2014, así como de sus principales condiciones laborales. Ello constituye
una aproximación cuantitativa, desde un enfoque macro social, que en el marco de la investigación en curso, será completada
mediante una aproximación de índole cualitativa.
Para analizar la evolución del número y de las condiciones laborales de los ocupados en la Rama de Enseñanza (RE) en la Provincia
de Buenos Aires se utilizaron los datos de la EPH de los años 2004, 2009 y 2014 para el conjunto de los 4 aglomerados sobre los
que se releva información. Cabe aclarar que se desempeñan en la misma, tanto los docentes de secundaria como los del resto de
los niveles de enseñanza, obligatorios o no, y también trabajadores no docentes (estos últimos son una pequeña parte del total de
los ocupados en la rama).
Como fue señalado en trabajos previos (Dirié y Oiberman, 2007), la evolución de la cantidad de ocupados en la RE no tiene vincula-
ción estricta con el ciclo económico, como ocurre en otras ramas de actividad, sino que se relaciona con el incremento del número
de alumnos, pero también con la existencia de políticas públicas de distinto tipo, entre ellas las políticas educativas. Los datos de
la EPH muestran que en la provincia de Buenos Aires, el total de ocupados en la Rama de Enseñanza en su conjunto presentan,
para el período 2004-2014, un crecimiento del 26,7%. El incremento mayor (22.5%) se produjo entre 2004 y 2009, mientras que
en el período 2009-2014 fue sólo del 3.5%. Mientras tanto, en el primer subperíodo, el total de alumnos de los distintos niveles
de enseñanza de la educación común, especial y de jóvenes y adultos creció un 5% y, entre 2009 y 2014, un 10%. Así, se observa
que el crecimiento del número de ocupados en la Rama de Enseñanza fue mayor que el de la matrícula, durante el primer período,
y, posteriormente, fue bastante menor. Podemos conjeturar que el importante crecimiento del número de ocupados en la RE en
la provincia tiene como determinantes, además del aumento del número de alumnos, el hecho de que una parte significativa del
incremento de la matrícula se produjo en niveles de enseñanza que incorporan docentes con poca dedicación horaria como el nivel
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secundario y superior no universitario.
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También es posible conjeturar la influencia del cambio de estructura del sistema educativo
en la provincia (la educación secundaria básica en lugar del tercer ciclo de la EGB, así como la gradual concentración posterior de la
oferta educativa de nivel secundario en una única institución educativa), el establecimiento de la obligatoriedad de la totalidad del
secundario y de políticas específicas para mejorar las trayectorias educativas del alumnado, y la creación de nuevas universidades
en el territorio provincial. Además, en relación al ciclo económico, es posible que el crecimiento del nivel de actividad, sobre todo
en el primer subperíodo, haya tenido también influencia en la mayor demanda de personal docente para desarrollar actividades en
empresas dedicadas a la capacitación, en academias de distinto tipo, en organizaciones no gubernamentales, etc.
Si se considera la proporción de ocupados por tramos de edad en la Rama de Enseñanza, los datos de la EPH permiten advertir
que entre el 2004 y el 2014 disminuyó (desde el 29% al 16,4%) el porcentaje de ocupados en la rama que tiene 50 o más años
de edad y aumentó en forma concomitante el porcentaje que tiene entre 30 y 49 años. Ello implica un proceso de relativo “rejuve-
necimiento” de la Rama de Enseñanza, que estaría revirtiendo la tendencia evidenciada con anterioridad. Los mayores de 50 años
pasan de representar el 29% del total de la rama en 2004, a representar el 26% en 2009 y 2014, respectivamente. Efectivamente,
en años anteriores, los datos de los Censos Nacionales Docentes de 1994 y 2004, permitían observar, para todo el país, un proceso
de “envejecimiento” del plantel docente en todos los niveles de enseñanza, ya que la edad promedio del docente se había elevado
entre 3 y 4 años para el año 2004, en comparación con 1994 (Dirié, 2007).
Entre el 2004 y el 2014, la reversión de la tendencia al envejecimiento que se evidencia entre los ocupados en la Rama de Ense-
ñanza de la provincia se podría relacionar con la entrada en vigencia de una nueva legislación previsional para el personal docente,
que posibilitó el retiro en condiciones más ventajosas que antes, a partir de los 50 años de edad. Al mismo tiempo, la expansión del
mercado de trabajo docente, la mejora de la situación económica general y, en particular, de los ingresos del sector, podría ser un
incentivo para la inserción de los docentes más jóvenes.
Según la información recogida en la EPH, entre el 2004 y el 2014, en el total de ocupados de la provincia se registró un incremento
del empleo asalariado (75% y 77%, respectivamente), una concomitante disminución del empleo por cuenta propia y una relativa
estabilidad de los ocupados como empleadores o patrones. La prestación del servicio educativo en forma colectiva, en instituciones
escolares que atienden a alumnos de uno o varios niveles de enseñanza, determina una de las particularidades que presenta al
respecto la Rama de Enseñanza: la inmensa mayoría de los ocupados en ella son asalariados. Nueve de cada diez ocupados en
la Rama de Enseñanza en la Provincia de Buenos Aires se ubican en esa categoría, (93% en 2004 y 2014, respectivamente). Este
comportamiento se observa entre los ocupados de ambos sexos, aunque se incrementa entre las mujeres y tiende a disminuir entre
los hombres.
a) Condiciones laborales de los ocupados en la Rama de Enseñanza
A diferencia de lo que sucede en otras ramas de actividad donde casi la totalidad de los ocupados
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tiene una única ocupación, en la
Rama de Enseñanza la situación es algo distinta. También aquí la mayoría de los ocupados se desempeña en una única ocupación
o en un solo establecimiento, pero en esta situación se registra un porcentaje menor que el que se observa en las otras ramas.
En 2004, casi las tres cuartas partes de los ocupados en la RE tenía una única ocupación, en 2009, un porcentaje algo menor (el
67.5%) y, en 2014, vuelve a incrementarse el porcentaje en tal situación. Además, se observa que, a lo largo del período conside-
rado, se incrementó el porcentaje de ocupados con tres o más ocupaciones.
7
Según los datos del Relevamiento Anual, en la educación común entre el 2004 y el 2014 el número de alumnos se incrementó un 12,3% en la provincia. Los
niveles que más aumentaron la matrícula en términos porcentuales decrecientes fueron el nivel superior no universitario (+65%), el nivel inicial (+26,2%) y en
tercer lugar el nivel secundario (+10,4%). En el nivel primario el incremento fue del 4,7%. Si bien en el nivel secundario el número de alumnos creció solo algo
más del 10%, tal incremento implicó algo más de 130 mil alumnos que se agregaron a los 1.331.200 que había en el 2004. Cabe señalar que en este nivel el
incremento de alumnos se verificó fundamentalmente en el período 2009-2014
8
En 2014 más del 90% del total de ocupados tenía una única ocupación. Estaba en tal situación más del 95% de los ocupados en las ramas industria, comercio
y actividades financieras.
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Cuadro Nº 1. Ocupados en la Rama de Enseñanza por cantidad de ocupaciones según sexo. Años 2004, 2009 y 2014. Aglomerados
urbanos Prov. de Buenos Aires.
Sexo
2004 2009 2014
1 2 3 4 o + 1 2 3 4 o + 1 2 3 4 o +
Total 73,1 20,3 3,3 3,2 67,5 21,7 4,9 5,8 72,0 16,6 7,0 4,4
varones 63,1 25,0 5,0 6,9 52,4 31,5 8,8 7,3 67,7 17,6 10,4 4,3
Mujeres 75,5 19,2 2,9 2,3 72,1 18,7 3,8 5,4 73,3 16,2 6,0 4,5
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004-2009-2010 (Segundos semestres. Valores ponderados)
Esta situación se explica por las particularidades de la organización del trabajo docente en las escuelas secundarias y en las institu-
ciones terciarias, donde la mayor parte de los docentes son contratados por horas cátedra o módulos, en desmedro de la contrata-
ción por cargos. El incremento, en el segundo subperíodo (2009-2014), del porcentaje de docentes con una única ocupación podría
deberse a la fusión de unidades educativas de nivel secundario que, durante el primer subperíodo y parte del segundo, constituían
establecimientos distintos, (por un lado, los de Secundaria Básica y, por otro, los de Ciclo Orientado).
El comportamiento entre los ocupados varones y mujeres registra, en 2004, 2009 y 2014, la misma tendencia que se visualiza para
el total de ocupados en la Rama de Enseñanza. No obstante, son los varones, en mayor proporción que las mujeres, los que tienen
más de una ocupación en todos los años considerados. Este comportamiento diferenciado entre varones y mujeres ocupados en la
Rama de Enseñanza se relaciona con el hecho de que en los Niveles Inicial y Primario, donde la mayoría del personal docente está
contratado con designaciones por cargo, la preponderancia del personal femenino es mucho mayor que en el resto de los niveles
de enseñanza.
El incremento del porcentaje de ocupados que trabaja en más de dos escuelas podría deberse a que una alta proporción de los
nuevos docentes incorporados durante el período comenzaron a trabajar en los Niveles Secundario y Superior, donde el tipo de
organización del trabajo docente y el tipo de designaciones preponderantes (por horas cátedra o módulos) incentivan el trabajo en
varias escuelas para lograr una remuneración adecuada. El incremento verificado en el número de alumnos en la Secundaria Básica
y en el SNU avalaría esta hipótesis.
La distribución de los ocupados en la RE según cantidad de horas de trabajo semanal permite advertir en el período un aumento
de las horas de trabajo, en general, que podría atribuirse a las mismas razones esbozadas arriba. No obstante, se advierte que si
bien se incrementó el porcentaje de ocupados que trabaja más de 37 horas semanales (desde un 19%, en el 2004, a un 23.3%, en
2014), más de la mitad de los ocupados en la RE trabajaba hasta 24 horas por semana, en el 2004 y en el 2009, mientras que en
el 2014 está en esa situación un porcentaje algo menor. Además, se advierte que, en todos los años aquí considerados, los varones
tienen mayor carga laboral que las mujeres. No obstante, en los últimos años son las mujeres quienes incrementaron las horas de
trabajo, mientras que disminuyó el porcentaje de varones con 37 o más horas de trabajo semanal.
Cuadro Nº 2. Ocupados en la Rama de Enseñanza por sexo según tramos de horas trabajadas en la ocupación principal. Años 2004-
2009-2014. Aglomerados urbanos Prov. de Buenos Aires.
Cantidad de horas
de trabajo
2004 2009 2014
Varón Mujer Todos Varón Mujer Todos Varón Mujer Todos
Hasta 12 horas 18,9 14,0 15,0 22,6 17,0 18,3 19,3 13,9 15,2
13 a 24 horas 27,4 42,2 39,4 19,1 38,7 34,1 19,2 39,0 34,3
25 a 36 horas 21,8 27,8 26,7 28,0 27,5 27,6 31,6 25,9 27,2
37 a 48 horas 23,7 13,1 15,1 22,3 15,5 17,1 23,1 19,2 20,2
49 y más horas 8,2 3,0 3,9 8,0 1,3 2,9 6,8 2,0 3,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004-2009- 2014 (Segundos semestres. Valores ponderados)
Al considerar las diferentes cargas horarias de los ocupados de la RE en el sector estatal y en el sector privado, se advierte que
en ambos sectores se incrementó el porcentaje de los que trabajan más de 37 horas a la semana. Sin embargo, se observan dos
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situaciones: en el sector privado el porcentaje de ocupados que trabaja más de 37 horas por semana es mayor que en el estatal,
pero en este último, el crecimiento de la participación porcentual de los que trabajan más de 37 horas fue mayor.
Cuadro Nº 3
Ocupados en la Rama de Enseñanza por sector de gestión del establecimiento donde se desempeñan según tramos de horas tra-
bajadas en la ocupación principal. 2004-2009-2014 Aglomerados urbanos Prov. de Buenos Aires.
Cantidad de horas de
trabajo semanal
2004 2009 2014
Sector de gestión del
establecimiento
Sector de gestión del
establecimiento
Sector de gestión del
establecimiento
Estatal Privada Estatal Privada Estatal Privada
Hasta 12 horas 10,7 21,1 15,1 21,5 14,9 15,4
13 a 24 horas 46,6 27,2 37,6 30,1 35,4 31,9
25 a 36 horas 26,7 25,6 29,4 25,5 28,3 25,6
37 a 48 horas 12,2 19,3 15,8 18,2 18,1 22,6
49 y más horas 2,7 5,7 2,0 3,7 2,5 3,8
Sin información 1,1 1,1 0,0 0,9 0,8 0,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004-2009- 2014 (Segundos semestres. Valores ponderados)
En forma concomitante al incremento del porcentaje de ocupados que trabaja más horas por semana, en ambos sectores de ges-
tión, se advierte una reducción del porcentaje de los que trabajan hasta 24 horas. A pesar de esto, casi la mitad de los que trabajan
en establecimientos estatales está en esa situación y, entre los del sector privado, un porcentaje solo algo menor.
Se observa que entre el 2004 y el 2009, la carga laboral promedio, si se considera la ocupación principal de aquellos que trabajan
en la Rama de Enseñanza, se mantiene alrededor de 25 horas promedio. En 2014, el promedio de horas trabajadas por semana
sube a 26 horas. Los varones ocupados en la Rama trabajan en promedio más horas por semana que las mujeres para todos los
años considerados, tanto si se considera la ocupación principal como todas las ocupaciones. Sin embargo, en concordancia con
lo que se señaló más arriba, entre las mujeres el promedio de horas de trabajo se incrementó más que entre los varones, (en la
ocupación principal y en el total de ocupaciones).
Cuadro Nº 4
Promedio de horas semanales trabajadas en la ocupación principal y en el total de ocupaciones según sexo. Años 2004, 2009 y
2014. Aglomerados urbanos Prov. de Buenos Aires
Ocupación principal Todas las ocupaciones
Año 2004 2009 2014 2004 2009 2014
Total ocupados 25 25 26 29 29 30
Varones 28 27 28 33 34 32
Mujeres 25 24 26 28 28 30
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004, 2009 y 2014 (Segundos semestres. Valores ponderados)
No obstante, es de destacar que la EPH da cuenta de la cantidad de horas de trabajo remunerado que tienen los ocupados en las
diferentes ramas, tanto en la ocupación principal como en las otras. Una característica laboral de los ocupados en la Rama de Ense-
ñanza, al menos los que desempeñan sus tareas frente a alumnos, es que deben dedicar otra cantidad de horas semanales, difícil
de cuantificar y no visibilizadas en esta fuente de información estadística, para la preparación de clases, corrección de trabajos,
exámenes, etc. En el caso de aquellos que trabajan con designaciones por hora cátedra o módulos, la dedicación horaria “externa”
y no remunerada, podría ser aún mayor, dado que solo se les remunera las horas frente a curso.
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Cuadro Nº 5. Incremento de los ingresos mensuales promedio (en la ocupación principal) de los ocupados en las diferentes ramas
de actividad. Año 2004 = 100 Aglomerados urbanos Prov. de Buenos Aires
2004 2009 2014
Enseñanza 100 363,3 1083,2
Industria 100 295,2 1012,7
Construcción 100 324,9 1081,9
Comercio 100 300,9 1033,2
Transporte 100 289,8 1009,6
Act. Financieras 100 265,6 826,9
Act. Inmobiliarias 100 310,9 1091,7
Adm. Púb. y Def. 100 371,8 1143,2
Salud y Serv. Soc. 100 339,8 1127,4
Empleo doméstico 100 258,4 948,6
Resto 100 283,2 905,4
Todas las ramas 100 305,1 1014,6
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004-2009-2010 (Segundos semestres. Valores ponderados)
Se advierte en el cuadro que los ingresos mensuales promedio de los ocupados en la Rama de Enseñanza se incrementaron entre
ambos extremos del período aquí considerado, algo más que los del total de ocupados, pero en un porcentaje algo menor que en
otras ramas de actividad cuyos trabajadores tienen también altos niveles educativos (por ej. Administración- Publica y Defensa,
Salud y Servicios Sociales, Actividad Inmobiliarias). Se observa también que en el primer subperíodo esta Rama mostró, junto con
la Rama de Administración Pública, un comportamiento diferencial. Ambas tuvieron incrementos de los ingresos promedio de sus
ocupados más altos que el resto de las ramas. En el segundo período esta situación relativa “de privilegio” se perdió. Otras ramas
de actividad tuvieron incrementos de los ingresos promedio más altos, aún algunas cuyos trabajadores tienen menores niveles
educativos (por ej. construcción).
Como consecuencia de la mejoría relativa de los ingresos laborales de los ocupados en esta Rama, entre el 2004 y 2009 se incre-
menta el porcentaje que está ubicado en los quintiles más altos de ingresos (quintiles 4 y 5). En el 2004, el 59,1% de los ocupados
en la Rama pertenecían a hogares ubicados en esos quintiles, mientras que en el 2009 estaba en esa situación el 64,1%. En forma
concomitante, se reduce la participación porcentual de los ocupados en la Rama que pertenecen a hogares de los quintiles de ingreso
más bajos (quintiles 1, 2 y 3). En el 2014, los ocupados de la Rama que se ubican en los quintiles más altos vuelven a representar el
58,6%, con el consecuente aumento de aquellos que pertenecen a los quintiles más bajos. Las mejoras advertidas en el primer sub-
período y las relativas desmejoras en el segundo, estarían en consonancia con cierto amesetamiento que se evidenció en las condi-
ciones socioeconómicas generales y del mercado de trabajo con posterioridad al 2008 (Costa, 2010; Pérez y Fernández Massi 2015).
Cuadro Nº 6. Porcentaje de asalariados a los que se les hace descuento jubilatorio según rama de actividad. Años 2004, 2009 y
2014. Aglomerados urbanos Prov. de Buenos Aires.
Rama de actividad 2004 2009 2014
Enseñanza 86,0 94,6 92,0
Industria 59,0 67,1 71,5
Construcción 19,3 29,5 30,2
Comercio 45,2 55,8 57,8
Transporte 47,0 56,4 65,2
Act. Financieras 91,6 98,7 88,2
Act. Inmobiliarias 53,1 66,4 90,3
Adm Púb. y Def. 74,5 94,8 93,3
Salud y Serv. Soc. 51,8 81,7 87,5
Empleo doméstico 5,0 18,5 21,7
Resto 55,4 68,7 69,5
TOTAL 51,1 63,2 66,0
Fuente/ Elaboración propia en base a EPH 2004, 2009 y 2014 (Segundos semestres. Valores ponderados)
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Entre 2004 y 2009, en el total de ocupados asalariados en los aglomerados de la Provincia de Buenos Aires se advierte un impor-
tante aumento de la participación de los que tienen empleos registrados. Lo mismo sucede en la Rama de Enseñanza, donde pasan
de constituir el 86% de los asalariados al 95%. Si se consideran los aportes jubilatorios como un proxy del empleo registrado y
se compara con las otras ramas de actividad, se observa que, en todos los años considerados, los ocupados de la Rama de Ense-
ñanza se encuentran entre los que registran las proporciones más altas de empleo en blanco, si bien para el 2014 se observa una
leve caída en esta proporción (92%). Esto podría deberse, entre otros motivos, a la implementación en esta etapa de programas
educativos diversos, algunos de ellos fuera del horario escolar, como Patios Abiertos, Centro de Actividades Juveniles, Centro de
Actividades Infantiles, etc. y el ingreso, para su desarrollo, de personal con distintas especialidades, en general, en condiciones de
inestabilidad y precariedad laboral.
El incremento del empleo registrado se traduce en mayor acceso a los atributos del empleo decente y, por ello, constituye una
mejora significativa en las condiciones de trabajo. Ello es así en tanto
La participación de los trabajadores asalariados en el Sistema de Seguridad Social les asegura obra social, ingreso por jubi-
lación en la etapa pasiva, cobro del salario familiar contributivo, prestaciones por desempleo, indemnización por invalidez o
muerte, cobertura automática ante las consecuencias de riesgos laborales, entre otros beneficios. (Salvia 2011: 27)
Cabe señalar que si bien el ciclo económico no pareciera ser determinante del número de ocupados en la Rama de Enseñanza, in-
fluye en sus condiciones generales de trabajo. Distintos estudios e investigaciones, aún con discrepancias respecto a su magnitud,
causas y especificidades, coinciden en señalar la existencia de un amesetamiento del crecimiento económico y de las condiciones
generales de empleo después del 2007. Esto sumado a la implementación de algunas de las políticas educativas que contribuyeron
a aumentar el número de ocupados en la RE, pudieron tener efectos sobre el incremento de la precariedad laboral en el sector.
En otro orden de cosas, resulta necesario señalar, según lo informado por la Coordinación General del Estudio de Costos del Sis-
tema Educativo del Ministerio de Educación de la Nación, el importante incremento del gasto consolidado en educación, ciencia y
tecnología en los últimos años en el país. Asimismo se verificó un importante aumento del gasto educativo provincial que pasó de
$4.730.832.552 a $19.249.893.257, en el 2009 y a $ 61.455.225.215, en el 2014, constituyendo en ese año el 35,8% del gasto
público de la provincia. No es posible aquí evaluar el impacto del incremento del gasto en educación en las condiciones de trabajo
de los ocupados en la Rama de Enseñanza de la provincia. No obstante, es posible conjeturar que, más allá de los incrementos
salariales, el mayor gasto en educación está influyendo también, de manera indirecta, sobre dichas condiciones laborales al mejorar
el parque edilicio escolar y dotar de equipamiento a las escuelas de la provincia.
Reflexiones Finales
En un contexto general de mejora de la situación económica y social en el país y, particularmente en la provincia, en el cual se evi-
dencia una evolución favorable de los principales indicadores sociales y laborales, se dictó en el 2006, la Ley de Educación Nacional
y, en el 2007, la Ley de Educación de la Provincia que, entre otros, establece una importante reforma de la estructura académica
del sistema educativo, cambios curriculares así como la obligatoriedad en la provincia del Nivel Inicial, a partir de la sala de 4 años,
hasta la totalidad del nivel Secundario. La más importante transformación en la estructura se produce al transformar el Tercer Ciclo
de la EGB, que venía de la LFE en la Secundaria Básica y su unificación con el Ciclo Orientado del secundario.
En muchas de las políticas reseñadas se advierte la interpelación al personal docente (profesores y directivos) de las escuelas
secundarias para que se responsabilicen por la implementación de las políticas de inclusión, las trayectorias educativas de la to-
talidad del alumnado y por los aprendizajes. Dichas políticas requieren cierto trabajo colectivo al interior de las escuelas y también
un mayor involucramiento con familias y contexto.
Para la implementación de estas políticas se han establecido distinto tipo de “acompañamientos” a las instituciones y su personal
para alcanzar esos logros. Los mismos incluyen a los ATT, como otras nuevas figuras docentes, y la posibilidad de financiar horas
institucionales, decisión que queda a cargo de las escuelas, en el marco de ciertos criterios básicos. Si bien las horas institucionales
que se pagan por el PMI, contribuyen al despliegue de muchas e importantes iniciativas no alcanzan a cubrir a la totalidad de los
profesores. Además, en la gran mayoría de los casos las nuevas figuras docentes (ATT, tutores y otros) tienen un vínculo laboral
muy precarizado.
Por otra parte, a través del INFOD se vienen desarrollando distintas líneas de capacitación docente. Sin embargo el involucramiento
que se le hace al personal docente se tensiona con la permanencia de la contratación por hora cátedra como modalidad mayoritaria
de contratación.
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En síntesis, las prescripciones normativas que orientaron las políticas educativas para el nivel secundario, inspiradas en el mandato
social de la inclusión educativa, proponen cambios organizacionales, institucionales, pedagógicos, curriculares, etc. No obstante,
en un contexto federal, estos cambios se recrean tanto a nivel jurisdiccional, como en cada institución, en los distintos ámbitos
donde se expresa la micro política escolar. La manera como se resuelven estos cambios, en el cotidiano escolar de las instituciones
escolares, dependerá así de las restricciones que les imponen las condiciones estructurales que caracterizan hoy a la escuela se-
cundaria, tales como la distribución del espacio y el tiempo, la contratación predominante de los docentes bajo el formato de horas
cátedras, el modelo pedagógico imperante en la cultura escolar, etc.
El análisis de la información recogida por la EPH en los aglomerados urbanos del conurbano bonaerense, Mar del Plata, La Plata y
Bahía Blanca permite caracterizar los cambios ocurridos entre el 2004 y el 2014 en la cantidad y condiciones laborales básicas de
los ocupados en la Rama de Enseñanza.
Se observa que el incremento del número de ocupados en la Rama de Enseñanza fue del 26,7% entre el 2004 y el 2014, incorpo-
rando a alrededor de 77 mil nuevos trabajadores. Es en el primer subperíodo (2004-2009) donde se produce la incorporación de la
gran mayoría de estos nuevos trabajadores (alrededor de 65 mil ocupados). En el siguiente, el incremento se desacelera.
El crecimiento que sufrió el número de ocupados en la RE en la provincia se debió, probablemente, al aumento del número total de
alumnos, especialmente en niveles de enseñanza que incorporan docentes con poca dedicación horaria, al cambio de estructura
del sistema educativo en la provincia (la educación secundaria básica en lugar del tercer ciclo de la EGB), a la obligatoriedad de la
totalidad del secundario, a las políticas específicas para mejorar las trayectorias de los alumnos, y a la creación de nuevas univer-
sidades en el territorio provincial. Además, es probable que el crecimiento del nivel de actividad, especialmente entre 2004 y 2009,
haya originado una mayor demanda de personal docente para desarrollar actividades en capacitación, en academias de distinto
tipo, en organizaciones no gubernamentales, etc.
Entre el 2004 y el 2014, se observa una reversión de la tendencia al envejecimiento entre los ocupados en la Rama de Enseñanza
de la provincia. Esta situación se podría relacionar con la entrada en vigencia de la nueva legislación previsional para el personal
docente que posibilita el retiro en condiciones más ventajosas que antes, a partir de los 50 años de edad. Al mismo tiempo, la
expansión del mercado de trabajo docente, la mejora de la situación económica general y, en particular, de los ingresos del sector,
podría ser un incentivo para la inserción de los docentes más jóvenes.
La forma que adopta la prestación del servicio educativo, en instituciones escolares que atienden a alumnos de uno o varios niveles
de enseñanza, determina que la inmensa mayoría de los ocupados sean asalariados.
Si se compara con los ocupados en otras ramas de actividad, en la Rama de Enseñanza el porcentaje de ocupados que tiene una
única ocupación es menor al que se registra en las otras. Esto se explica por la organización del trabajo docente en las escuelas
secundarias y en las instituciones terciarias, donde la mayor parte de los docentes son contratados por horas cátedra o módulos.
Los varones son los que tienen más de una ocupación en los años considerados en mayor proporción que las mujeres. Este com-
portamiento diferenciado entre varones y mujeres ocupados en la Rama de Enseñanza se debe al hecho de que en los Niveles Inicial
y Primario, donde predominan las contrataciones por cargo, la mayoría del personal es femenino.
Por su parte, el incremento durante el período considerado del porcentaje de ocupados que trabaja en tres o más escuelas podría
deberse a que una alta proporción de los nuevos docentes fueron incorporados en los Niveles Secundario y Superior, donde el tipo
de organización del trabajo docente y el tipo de designaciones preponderantes (por horas cátedra o módulos) incentivan el trabajo
en varias escuelas para lograr una remuneración adecuada. El incremento verificado en el número de alumnos en la Secundaria
Básica y en el SNU avalaría esta hipótesis.
La distribución de los ocupados en la RE según cantidad de horas de trabajo semanal permite advertir en el período un aumento de
las horas de trabajo que podría atribuirse a las razones ya mencionadas.
En este punto debemos mencionar que la EPH solo registra la cantidad de horas de trabajo remunerado que tienen los ocupados
en las diferentes ramas. Una característica laboral de los que ejercen la docencia es la cantidad de horas semanales, que no es
posible cuantificar en esta fuente de información, que se dedica a la preparación de clases, corrección de trabajos, exámenes, etc.
Respecto a las condiciones laborales de los ocupados en la Rama, se observan cambios positivos entre el 2004 y el 2014, aunque
todavía permanecen problemas a resolver.
Los ingresos promedio de los ocupados en la Rama mejoraron en forma más notable que los ingresos promedio de la casi totalidad
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de las restantes ramas durante 2004 y 2009 y se institucionalizaron las paritarias docentes. Sin embargo, en el segundo período
esta situación relativa “de privilegio” se perdió. Otras ramas de actividad tuvieron incrementos de los ingresos promedio más altos,
aún algunas cuyos trabajadores tienen menores niveles educativos (por ejemplo, construcción). En relación con ello, un mayor por-
centaje de hogares con miembros ocupados en la Rama de Enseñanza ocuparon los quintiles más altos de ingresos per cápita en
2009 respecto al 2004, pero entre el 2009 y el 2014, la participación disminuyó a los mismos niveles del 2004.
Además, se observa una importante disminución del porcentaje de docentes sin descuento jubilatorio, que puede tomarse como un
proxy del empleo no registrado.
Persisten como problemas a resolver, los relativamente altos porcentajes de ocupados en la Rama que trabajan en varios estableci-
mientos y los que tienen una carga laboral semanal mayor a las 36 horas, teniendo en cuenta que a ella deben sumarle otra canti-
dad de horas dedicadas a la preparación de clases, actualización de contenidos, corrección de trabajos y exámenes de los alumnos,
etc. El hecho de que el puesto laboral en el nivel secundario se estructure en función de las horas cátedra, genera, además, falta
de tiempo para el trabajo colectivo entre los profesores y repercute, tanto en la calidad de la enseñanza, como en las condiciones
de trabajo de los docentes.
Asimismo, los importantes cambios derivados de la modificación de la estructura educativa, los cambios curriculares, el hacer fren-
te a las tareas en marcos sociales e institucionales inestables, repercuten sobre las condiciones laborales de los trabajadores de la
Rama. El estudio de las consecuencias que podrían tener los factores mencionados sobre las condiciones laborales de los docentes
será objeto de profundización en la investigación en curso, lo que permitirá completar el análisis macrosocial desde enfoques mi-
crosociales, que contemplan otras dimensiones, otras fuentes de información y otras estrategias metodológicas.
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Fecha de recepción: 18/11/2016
Fecha de aprobación: 04/10/2016
