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“Gobernar a través de las comunidades”: dispositivos socio-
estatales, proactividad comunitaria y economización de la
educación. Un estudio sobre las Escuelas Públicas de Gestión
Social de la provincia de Chaco
“Governing Through Communities”: Socio-State Devices, Community Proactivity, And the
Economization of Education. A Study on The Public Schools of Social Management in
Chaco Province.
AGUIRRE, Elías Gonzalo
1
Aguirre, E. G. (2025). “Gobernar a través de las comunidades”: dispositivos socio-estatales, proactividad comunitaria y economización de
la educación. Un estudio sobre las Escuelas Públicas de Gestión Social de la provincia de Chaco. RELAPAE, (23), pp. 124-139.
Resumen
Este artículo
2
analiza las Escuelas Públicas de Gestión Social (EPGS) de la provincia de Chaco, Argentina, como
dispositivos socio-estatales que expresan modalidades de economización del gobierno de la educación. El estudio
examina dos casos (EPGS-A y B) que muestran características distintivas en sus articulaciones Estado-comunidad. La
hipótesis central sostiene que estas instituciones constituyen ensamblajes de elementos discursivos y no discursivos
donde convergen tecnologías estatales de gobierno y prácticas comunitarias de autogobierno, configurando
modalidades específicas de gubernamentalidad neoliberal. Metodológicamente, la investigación adoptó un diseño
cualitativo con análisis documental de 217 materiales (2010-2021) y entrevistas semiestructuradas con dirigentes de
movimientos sociales y ex funcionarios provinciales. Los hallazgos evidencian que las EPGS representan mecanismos
donde el Estado gobierna a distancia (Rose, 2007) mediante la activación de capacidades comunitarias, produciendo
una economización de los medios de gobierno que delega responsabilidades educativas en las organizaciones sociales
mientras mantiene un amplio control normativo. El caso de las EPGS chaqueñas permiten someter a discusión las
dicotomías público-privado, que redefine las fronteras tradicionales entre estatalidad y autoorganización comunitaria
en contextos de vulnerabilidad social.
Palabras Clave: gubernamentalidad, dispositivos socio-estatales, política educativa, gestión social, movimientos
sociales.
Abstract
This article analyzes the contemporary process of emergence and configuration of Public Schools of Social Management
(EPGS) in the province of Chaco, Argentina, as an expression of State-community articulations that configure socio-state
government devices. The proposed hypothesis indicates that these institutions express assemblages of discursive and
non-discursive elements —state and community— that when combined form socio-state devices where the will to
govern and the self-government of social movements and state organizations converge. Theoretically, this work is
positioned in governmentality studies, fostering an approach to educational policy that decentralizes the exclusivity of
the State and proposes a hybrid perspective more anchored in socio-state epistemological conditions. Methodologically,
the research adopted a qualitative approach focused on documentary analysis and semi-structured interviews with key
informants from social movements and educational management in Chaco during 2020 and 2021. The main findings
indicate that EPGS express State-community articulations that materialized in socio-educational policies that combine
1
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas- Universidad Nacional de San Martín, Argentina / aguirre.elias.gonzalo@gmail.com /
https://orcid.org/0000-0003-3209-2096
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Este trabajo se inscribe en las tareas de investigación realizadas para la titulación de Magister en Política y Administración de la educación
(UNTREF) cuya dirección estuvo a cargo de la Dra. Renata Giovine, a quien agradezco su guía indispensable.
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state subsidiarity and community co-responsibility, postulating other modalities of government of the educational
system and organization of school education that transcend traditional public-private dichotomies.
Keywords: governmentality, socio-state devices, educational policy, social management, social movements.
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Introducción
Las Escuelas Públicas de Gestión Social (EPGS) son instituciones creadas y gestionadas por organizaciones y
movimientos sociales —desde MSTD e iglesias evangélicas hasta asociaciones culturales, partidos y sindicatos— bajo
supervisión del Estado provincial. En Chaco se registran 14 EPGS oficialmente reconocidas, gratuitas por mandato del
financiamiento estatal y habilitadas para ofrecer propuestas en todos los niveles y modalidades del sistema, incluida la
formación docente y técnico-profesional.
En lo pedagógico conviven dos gramáticas: algunas reproducen el formato escolar tradicional —edad, espacios y
tiempos diferenciados, disciplinamiento curricular y evaluación periódica— (Tyack y Cuban, 1997); otras ensayan
dispositivos próximos a la educación popular, con no gradualidad, acreditación situada y currículos anclados en el
territorio.
La emergencia de estas experiencias tensiona las fronteras clásicas entre Estado y sociedad civil. Surgidas en contextos
de vulnerabilidad, las EPGS configuran articulaciones socio-estatales que disputan la dicotomía público/privado
(Feldfeber, 2003) y enlazan tecnologías estatales de gobierno con prácticas comunitarias de autogobierno, dando lugar
a modalidades específicas de gubernamentalidad neoliberal (Foucault, 2008). La pregunta que guía el estudio es directa:
¿cómo expresan las EPGS esas articulaciones Estado-comunidad y con qué efectos sobre las formas contemporáneas
de gobierno educativo?
El artículo se organiza en las siguientes sección. En primer lugar, se precisan antecedentes normativos y debates
conceptuales (3.1–3.4); luego se describe el diseño metodológico (4); a continuación se presentan los hallazgos a partir
de dos casos en Chaco (5.1–5.4); finalmente, se presentan una serie de conclusiones.
Antecedentes y fundamentación teórica
Contexto normativo y emergencia de la gestión social
El reconocimiento de la gestión social en el sistema educativo argentino se apoya en un andamiaje jurídico que habilita
nuevas formas de provisión de oferta educativa (Rosemberg, 2015). La Ley de Educación Nacional 26.206 del año 2006
incorpora la gestión social y cooperativa dentro de las modalidades del sistema, mientras que en la provincia del Chaco
la Ley 1887-E de 2010 faculta a organizaciones sociales para crear establecimientos gratuitos con prioridad en
contextos de vulnerabilidad socioeducativa. Este piso legal abre la posibilidad de institucionalizar experiencias
comunitarias en la educación obligatoria y explica la trayectoria provincial de las EPGS bajo supervisión total y
financiamiento parcial del estado chaqueño.
Si bien la Ley de Educación Nacional N° 26.206 introdujo formalmente la gestión social y cooperativa en 2006, la puesta
en acto de esta normativa en el escenario federal argentino ha sido marcadamente heterogénea. A diferencia de otras
jurisdicciones subnacionales como Buenos Aires, Córdoba o Santa Fe, donde estas experiencias pedagógicas suelen
quedar subsumidas bajo la normativa de la educación privada o carecen de un encuadre específico que reconozca su
identidad comunitaria, la provincia del Chaco presenta una singularidad regulatoria. La sanción de su Ley de Educación
Provincial (actual N° 1887-E) institucionalizó tempranamente las Escuelas Públicas de Gestión Social (EPGS),
configurando un escenario privilegiado para analizar las tensiones gubernamentales y las disputas por el sentido de lo
público que emergen cuando el Estado y los movimientos sociales co-construyen la política educativa. Este
adelantamiento normativo sitúa al caso chaqueño no como una excepción aislada, sino como un analizador potente de
las complejidades y zonas de hibridación que asume la territorialización de la gestión social en el federalismo argentino
Conceptualmente, estas experiencias se comprenden mejor dentro de los debates en torno a lo público- privado o lo
público no estatal (Felfdfeber, 2003a, Minteguiaga, 2009). Se trata de formas organizativas surgidas desde la sociedad
civil y orientados al interés general pero que se encuentran fuera del aparato estatal pero cuya actuación no está definida
por las lógicas de mercado ni con la iniciativa privada. Ese lenguaje proviene de los debates de reforma del Estado en
América Latina (Bresser-Pereira y Cunill Grau, 1998) y permite nombrar la organización escolar de las EPGS sin
equipararla con una experiencia de privatización educativa (Ball y Youdell, 2007).
En el plano regional más amplio, los análisis sobre cambios en las políticas sociales describen un tránsito hacia una
nueva generación que pone el foco en derechos, integralidad e intersectorialidad, con participación ciudadana y
corresponsabilidad de actores (Arriagada, 2006). Este giro es programático y general, no específico de educación,
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aunque ayuda a contextualizar la expansión de entrelazamientos mixtos e híbridos entre Estado y comunidad en áreas
sociales donde la gestión se teje en red y con anclaje territorial (Giovine, 2012).
Al mismo tiempo, los debates sobre territorialización de políticas distinguen entre políticas territorializadas, donde lo
central define y lo local ejecuta, y políticas territoriales, donde la articulación nace en los actores del territorio (Gallicchio,
2010). Esta distinción, propia de los estudios sobre desarrollo local, resulta útil para abordar cómo se produce la
gobernanza socioeducativa (Ball, 2008) en experiencias como las EPGS sin atribuirle a esa literatura un tratamiento
específico de la gestión social educativa. Sirve para precisar desde dónde se deciden reglas, responsabilidades y
recursos y cómo se coordinan niveles y agencias (Ball, 2010).
En el terreno estrictamente educativo, la evidencia comparada muestra que las iniciativas comunitarias tienden a
emerger cuando el Estado enfrenta límites de cobertura o pertinencia y que suelen constituir vínculos de co-gestión con
los gobiernos (Bray, 2003). Se combinan recursos estatales y comunitarios, se definen responsabilidades compartidas
y aparecen desafíos de rendición de cuentas y de sostenibilidad financiera.
En el caso de Argentina, una densa producción académica, desde comienzos de los 2000, examina experiencias
surgidas en la intersección de movimientos sociales y Estado. Proyectos pioneros como los dirigidos por Myriam
Feldfeber sobre autonomía en la relación Estado–movimientos sociales y por Flavia Terigi sobre “hacer escuela desde
la gestión social” (FECEABA), generaron una base de estudios que permitió describir los bachilleratos populares, jardines
comunitarios y otras experiencias de autogestión (Gluz, 2009; Zibechi, 2005). Estas investigaciones coinciden en que
el ciclo de protesta y organización de los años 2001-2003 impulsó a organizaciones sociales a crear ofertas educativas
allí donde el Estado se había retirado, articulando proyectos político-pedagógicos que combinaron disputa y negociación
con el aparato estatal.
Asimismo, Alonso Brá (2015) propone abordar la emergencia de la gestión social como una reformulación de la relación
Estado-sociedad en el escenario posneoliberal, donde el Estado se relegitima ante la comunidad a través de sus
organizaciones o redes socio-comunitarias y éstas, a su vez, obtienen legitimidad mediante el aval estatal. En sintonía,
Karolinski (2015), al estudiar el proceso de oficialización de jardines comunitarios en la provincia de Buenos Aires,
muestra que esa institucionalización fue sinuosa y conflictiva, marcada por tensiones entre las demandas de las
organizaciones y la voluntad estatal. Langer (2010, 2012) aporta una mirada más amplia sobre las experiencias urbanas
autogestivas, subrayando su raíz en la economía social y solidaria y la persistencia de un vínculo crítico con el Estado.
En tiempos más recientes, el primer Relevamiento Nacional de Experiencias Educativas Comunitarias, Cooperativas y
de Gestión Social, analizado por Vicente (2024), ofrece un mapa empírico del fenómeno al sistematizar 285 experiencias
de 17 jurisdicciones. Dicho trabajo confirma la heterogeneidad del universo de instituciones de gestión social, al tiempo
que evidencia distintos grados de formalización y articulación con el Estado. Junto a estudios de Ferreyra y Gil (2016),
Flores y Acuña (2019) y Aguirre (2021), este nuevo aporte consolida la idea de que la gestión social constituye una
trama multirregulatoria hibrida (Giovine, 2012; Giovine et al., 2019) combina autogobierno comunitario,
corresponsabilidad estatal y producción de subjetividades políticas (Palumbo, 2020), dando forma a un espacio público
no estatal que amplía derechos y reordena las relaciones entre movimientos sociales y Estado.
Definiciones teórico- conceptuales
El marco teórico se sustenta en los estudios de gubernamentalidad (Foucault, 2006, 2007), que permiten analizar las
modalidades contemporáneas de gobierno más allá de las instituciones estatales formales. Como sostiene Foucault
(2006), por gubernamentalidad entiende:
"el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, los análisis y las reflexiones, los
cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa forma bien específica, aunque muy compleja de poder,
que tiene por blanco principal la población, por forma mayor de saber la economía política y por
instrumento técnico esencial los dispositivos de seguridad" (p. 136).
Este aporte teórico se despliega descentrando los debates sobre el Estado y sus contracciones y expansiones, para
situar las reflexiones en la emergencia del gobierno como problema (Chao y Bartlett, 2019). Gobierno, como lo plantea
Foucault (2006), vinculado con la conducción de la propia conducta y de la de otros/as. Proponer una perspectiva
afianzada en los estudios de gubernamentalidad permite analizar el vínculo entre Estado y sociedad civil a partir de los
ciclos de reformas educativas contemporáneas, caracterizando estas relaciones como procesos históricos donde los
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"regímenes de gubernamentalidades múltiples" (Foucault, 2006, p. 136) del Estado se encuentran afectados, pero
también como momentos específicos donde el juego estratégico, heterárquico y agonal de los actores sociales está
atravesado por la articulación de técnicas y prácticas gubernamentales destinadas a estructurar el campo de acción de
sí y de los otros (Castro-Gómez, 2007; Raffin, 2018).
La perspectiva foucaultiana distingue entre diferentes familias de tecnologías (Foucault, 2008): "las tecnologías de
producción, las tecnologías de sistemas de signos, las tecnologías de poder, las tecnologías del yo" (p. 48). Sin embargo,
Castro-Gómez (2010) advierte que Foucault construyó una quinta familia, las tecnologías de gobierno, que "aparecen
como un nuevo conjunto que se diferencia de las tecnologías de dominación porque no buscan simplemente determinar
la conducta de los otros, sino dirigirla de un modo eficaz, ya que presuponen la capacidad de acción (libertad) de
aquellas personas que deben ser gobernadas" (p. 39). Estas tecnologías pueden "intentar conducir la conducta de otros
conforme a metas no fijadas (aunque consentidas) por los gobernados", pero también podrían "conducir la propia
conducta conforme a metas fijadas por uno mismo" (Castro-Gómez, 2010, p. 40). En este sentido, como sostiene Ball
(2003), la reforma educativa es "acerca de los poderes que ejercen influencia sobre la existencia del individuo y sus
relaciones interpersonales" (p. 91), tratándose de "la reformulación de relaciones y subjetividades y en las formas de
disciplina nuevas o reinventadas a las cuales ello da lugar" (p. 91).
Las tradiciones que siguieron a Foucault ampliaron este programa. Rose y Miller (2010) mostraron que el gobierno actúa
más allá del Estado a través de ensamblajes de saberes expertos, dispositivos y programas que buscan conducir la
conducta a distancia, mientras que Dean (2010) sistematizó el estudio de regímenes de prácticas mediante categorías
como campos de visibilidad, formas de conocimiento, tecnologías y teleologías políticas. Desde esta perspectiva, el
dispositivo socio-estatal (Aguirre, 2021) lo entendemos como una trama heterogénea de discursos, instituciones, reglas,
instrumentos y afectos que enlaza agencias estatales y organizaciones sociales para orientar comportamientos y
organizar responsabilidades en el campo socioeducativo. Como se expresará en trabajos previos (Aguirre, 2023) el
enfoque de gubernamentalidad "permite cartografiar las relaciones de fuerza y poder ligadas a las políticas educativas
y comprender la producción de redes y dispositivos socio-estatales como agenciamientos múltiples y heterogéneos que
descentran el rol del Estado" (p. 3-4).
En este marco analítico, la racionalidad neoliberal se caracteriza por la economización de los medios de gobierno (De
Marinis, 2005), donde el Estado promueve la autoorganización y el empoderamiento comunitario, favoreciendo
modalidades indirectas de gobierno de las poblaciones. Como señala Rose (2007), el gobierno neoliberal actúa "por
medio de la activación de compromisos individuales, energías y elecciones, a través de la moralidad personal al interior
de un escenario comunitario" (p. 123). Esta modalidad representa una crítica desde una racionalidad liberal que
cuestiona el exceso de gobierno (Foucault, 2007), definida por su fobia del Estado y que asume "el gobierno de lo social
sin recurrir en absoluto al aparato del Estado" (Castro-Gómez, 2016, p. 13). Desde entonces, se propone una
economización de los medios de gobierno que vincula las necesidades del Estado con el autogobierno del sujeto y la
construcción de subjetividades (De Marinis, 1999). Así, emergen los procesos de ONGeización (Rose, 2007) donde la
sociedad civil organizada en instituciones como fundaciones, asociaciones, grupos de cooperación, entre otros, absorbe
una serie de funciones que antaño eran desempeñadas por el cuerpo estatal. Se trata de una privatización explícita, es
decir, de un viraje que concede al sector privado, desde un posicionamiento voluntario y filantrópico, las tareas de
asistencia y contención de las asimetrías sociales. En este marco, la inserción de la comunidad deviene en solución de
eficacia y eficiencia y de reducción de la carga económica-financiera de los Estados , significando el paso de una
economía política de la población a una economía política de las asociaciones intermedias y de la comunidad (Álvarez
Leguizamón, 2005)
En esta línea, se acuerda con Rose (1997) en que, en las sociedades caracterizadas por el liberalismo avanzado, se
produce un doble movimiento de desgubernamentalización del Estado y desestatización del gobierno, donde el énfasis
está en una "nueva pluralización de las tecnologías sociales" (p. 35). Esto no implica la supresión del Estado, sino su
desmonopolización en el ejercicio del gobierno. En la misma dirección, pensar una dimensión comunitaria
desgubernamentalizada, siguiendo a Grinberg (2006), es una cuestión que lejos de haberse producido ha devenido en
"nuevas prácticas y lógicas que no deben confundirse con la falta de gobierno" (p. 68). Se trata de una mutación en las
formas de gobernar que amplía y diversifica las instancias de regulación.
Este desplazamiento se hace visible en los análisis recientes sobre gobierno de la pobreza. Giavedoni (2012) muestra
que, contrariamente a la hipótesis de abandono, en los barrios vulnerabilizados de Rosario surgen técnicas positivas de
gobierno que regulan la vida cotidiana a través de la provisión de servicios básicos, como la energía eléctrica,
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produciendo un "sujeto carenciado" ligado a esas infraestructuras. Paulizzi (2015) y Paulizzi y Milana (2015) llegan a
conclusiones convergentes en la provincia de Salta: la pobreza se constituye en un entramado de relaciones y saberes
que busca conformar un sujeto condicionado en su autogobierno, mientras las poblaciones despliegan, a la vez,
prácticas de resistencia. En el campo educativo, Martignoni (2008, 2013) indica que los discursos que clasifican a las/os
estudiantes según su condición socioeconómica instauran formatos escolares diferenciados para los públicos definidos
como pobres. Estas investigaciones discuten las hipótesis que atribuyen la economización de los medios de gobierno a
la retirada estatal. Por el contrario, advierten el paso hacia nuevas formas de intervención que actúan sobre las
poblaciones vulnerabilizadas a través de dispositivos que entrelazan asistencia, control y producción de subjetividades.
La materialización concreta de estos procesos puede comprenderse a través de la perspectiva de transversalidad estatal
(Oszlak, 2001), que permite analizar las modalidades contemporáneas de articulación entre agencias estatales y
organizaciones sociales que trascienden las formas tradicionales de intervención. Este enfoque ha sido discutido
también a través de las categorías de
Estado socio
(Grinberg et al., 2012),
trama asociativa
(García Delgado, 1996) y
redes de integración socioeducativas
(Giovine, 2012). En el campo de las políticas públicas, tales redes configuran
modalidades de co-gestión (Manzano, 2008) en las que el Estado asume un rol activador, promueve la iniciativa local y
alienta el emprendedurismo comunitario. Estas configuraciones reflejan racionalidades neoliberales que desplazan la
gestión de los riesgos sociales hacia individuos y comunidades, transformando la seguridad social en una cuestión de
responsabilidad individual y colectiva (Foucault, 2007).
Otros estudios destacan que estas articulaciones entre movimientos sociales de base territorial y el Estado también se
expresan como procesos de integración política a la gestión (Gradin, 2013) o de gobierno político (Natalucci, 2010). Esta
lógica supone que los movimientos sociales asumen un papel protagónico en la producción de políticas y en la
conducción de programas dentro del aparato estatal. Desde esta perspectiva, el vínculo no se agota en mecanismos de
cooptación política o el clientelismo (Svampa, 2009; Auyero, 2002). Por el contrario y en acuerdo con Retamozo y Trujillo
(2019), considerar estas experiencias únicamente de esos modos termina por obturarlas e invisibilizar la capacidad de
agenciamiento que los movimientos sociales despliegan en su interacción cotidiana con las agencias estatales.
Reconocer estas convergencias permite apreciar cómo la acción colectiva redefine las fronteras entre lo público y lo
comunitario, produciendo nuevas formas de gobierno de lo social que integran, tensionan y transforman el rol del Estado
en la vida cotidiana.
Diseño y metodología
Enfoque metodológico
La investigación adoptó un diseño metodológico principalmente cualitativo y descriptivo, desarrollado entre 2020 y
2022. Aunque inicialmente se planificó un trabajo de campo etnográfico
in situ
en las EPGS de Chaco, las restricciones
impuestas por la pandemia de COVID-19 obligaron a revisar la estrategia metodológica, diversificando los instrumentos
de producción de información para asegurar un trabajo empírico riguroso y de alta calidad.
Técnicas de producción de información
El trabajo de campo se estructuró en dos etapas principales:
Primera etapa - Análisis documental exhaustivo (Bowen 2009): Se analizaron 217 materiales producidos entre 2010 y
2021, incluyendo textos legales, registros legislativos, comunicaciones institucionales, proyectos educativos
comunitarios y producciones audiovisuales. Este análisis permitió comprender el marco legal que regula las EPGS, así
como las narrativas y discursos que rodean su relación con el Estado y la comunidad.
Segunda etapa - Entrevistas semiestructuradas (Kvale, 2012): Se seleccionaron dos EPGS (denominadas EPGS A y EPGS
B) según criterios de localización territorial, tipo de oferta educativa y pluralismo comunitario. Se entrevistaron a dos
miembros de cada EPGS, así como ex funcionarios del Ministerio de Educación de Chaco que tuvieron responsabilidades
en la relación con las EPGS y movimientos sociales entre 2012 y 2021.
En estas entrevistas se indagaron sobre los siguientes ejes temáticos: 1) la percepción de los actores sobre la regulación
estatal en las EPGS; 2) las tensiones entre la autonomía del movimiento y la conducción ministerial; y 3) los horizontes
hacia los cuales se orienta la autoconducción de estos proyectos educativos.
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Criterios de selección de casos
Las unidades de análisis definidas han sido las EPGS cuya población actual (14), ha sido reducidas a una muestra
intencionada en base a criterios (Goetz y LeCompte, 1988). Dentro de los criterios de selección de la muestra se han
definido: a) el emplazamiento geográfico de estas EPGS en radios censales del Área Metropolitana de Gran Resistencia
(AMGR) que, según el nivel de necesidades básicas insatisfechas (NBI) del Censo Nacional del año 2001 y 2010, pueden
ser clasificadas en contexto de pobreza (INDEC, 2001); b) uniformidad en el tipo de oferta educativa (niveles y
modalidades) que estas EPGS ofrecen a sus comunidades; c) el periodo de conformación y reconocimiento oficial de
las experiencias educativas y autogestivas como EPGS, observando que aquellas que surgieron en una primera etapa
(2012-2015) presentan características asociadas al pluralismo comunitario (Correa y Giovine, 2010).
Respecto al recorte temporal y el trabajo de campo, este debió ser alterado producto de la emergencia del COVID-19 y
las restricciones sanitarias establecidas en el año 2020. La irrupción del COVID -19 significó el rediseño del cronograma
tentativo de actividades y, sobre todo, importantes cambios en la estrategia metodológica de producción de información.
Así, los propósitos iniciales de fundar un estudio con una fuerte impronta etnográfica fueron descartadas como
consecuencia de las sucesivas prórrogas a las medidas de aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO) y luego
de Distanciamiento social, preventivo y obligatorio (DISPO). A partir de lo anterior, este estudio asumió un enfoque
descriptivo principalmente cualitativo, a partir de utilizar técnicas de recolección de información como el análisis
documental y la realización de entrevistas virtuales semiestructuradas
Estrategia de análisis
El análisis se realizó en dos niveles. Un primer nivel se enfocó en los discursos de Estado (Giovine, 2012), es decir,
aquellos producidos en ámbitos político-institucionales como los poderes legislativo y ejecutivo. Para estos casos, la
estrategia se sustanció desde los aportes formulados por el análisis político de los textos legales educativos que, en
acuerdo con Giovine (2012), Giovine y Suasnabar (2013) y Giovine et al. (2019), constituyen un recurso analítico
poderoso que ofrece sólidos indicios para un abordaje de la política educativa como texto y discurso (Ball, 2002). Desde
esta tradición posestructuralista, el discurso designa la combinación de poder y conocimiento, en el cual el lenguaje es
un elemento que constituye la realidad.
Un segundo nivel analizó los discursos sociales entendidos como prácticas, aplicando análisis político de discursos y
siguiendo las reglas propuestas por Porta y Silva (2003) y Abela (2008) para el análisis de contenido.
Para la sistematización y el análisis de este corpus de datos, se utilizó el software de apoyo a la investigación cualitativa
Atlas.ti. El uso de esta herramienta tecnológica permitió operacionalizar el análisis político del discurso mediante un
proceso de codificación en dos etapas. En una primera instancia, se realizó una codificación abierta sobre las unidades
hermenéuticas (transcripciones de entrevistas y documentos normativos), orientada a segmentar citas significativas e
identificar núcleos de sentido emergentes vinculados a las prácticas de gobierno y las demandas comunitarias.
Posteriormente, se procedió a una codificación axial para agrupar estos códigos en 'familias' o categorías analíticas
densas (tales como
'multirregulación'
,
'autonomía gestionada'
y
'dispositivos socio-estatales'
). Para trascender la
descripción lineal y dar cuenta de la complejidad de las relaciones de poder, se utilizaron las herramientas de análisis
de redes (networks) y tablas de co-ocurrencia. Estas operaciones permitieron cartografiar las tensiones y las zonas de
hibridación entre la racionalidad estatal y la proactividad comunitaria, visibilizando las regularidades discursivas que
configuran a las EPGS como un territorio de disputa gubernamental.
Resultados y discusión
Entre conflictos, protestas y respuestas estatales disciplinarias: gobernando las desigualdades sociales
La irrupción de los MSTD en el escenario político chaqueño se sitúa en contextos problemáticos que vinculan
desigualdades, exclusión y fragmentación social como puntos de partida desde los cuales "la vida cotidiana, el barrio o
el territorio de una comunidad pueden también convertirse en espacios de experiencia contra la ideología neoliberal"
(Pleyers y Álvarez, 2019, p. 58).
Para 2001, la provincia de Chaco se caracterizaba por niveles significativos de poblaciones con altas necesidades
básicas insatisfechas (INDEC, 2001), encontrándose casi el 60% de la población chaqueña por debajo de la línea de
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pobreza y casi el 40% por debajo de la indigencia (INDEC, 2002). Este período es clave para el caso chaqueño porque
fue en esos tiempos que el conflicto social vinculado a la lucha y denuncia contra el empobrecimiento de las condiciones
de vida alcanzó su punto álgido en protestas, asambleas, ocupaciones y piquetes que se constituyeron como un ciclo
de protestas (Tarrow, 1998) y se extendió rápidamente a diferentes centros urbanos de Argentina (Iñigo Carrera y
Cotarelo, 2003).
Como explica un dirigente de MSTD:
"Nosotros, abrumados por la situación que estábamos pasando, empezamos a organizarnos. Primero
entre las delegaciones del [MSTD] y después fuimos sumando más compañeros que estaban en la
misma situación. Sin trabajo, sin un lugar en buenas condiciones para vivir, y así fuimos conformando
una organización más amplia que su primer gran triunfo fue la creación del Barrio [nombre del barrio]"
(coordinador 1 de EPGS A, mayo 2021, entrevista virtual).
La inseguridad como falta de protección civil y social frente a "imponderables que podrían degradar el estatuto social
del individuo" (Castel, 2003, p. 24) implica también el declive de condiciones precarias que, especialmente para
poblaciones particularmente vulnerables, asumen la condición de precariedad/precaridad (Butler, 2017). Las
inseguridades se transformaron en incertidumbre y desbalance que incluso, como discuten Rose y Miller (2010), el
propio Welfarismo no resuelve estructuralmente, sino que reconvierte las racionalidades y redes tecnológicas aplicadas
al gobierno, 'mutualizando' el riesgo bajo una fuerte impronta que vincula la seguridad individual con la responsabilidad
social.
En este marco, estos grupos de trabajadoras/es desocupadas/os adquieren carácter urbano ya que su futuro involucra
"desde la acción directa (asentamientos ilegales) hasta la acción institucional (demandas de títulos de tierras y
diferentes servicios al Estado), adoptando formatos organizacionales perdurables" (Svampa, 2005, p. 427). En un
contexto de creciente precariedad de la vida, la autoorganización comunitaria se presenta no solo como expresión de
supervivencia, sino también como forma de resistencia al orden social neoliberal. Esta resistencia se articula desde la
movilización de voluntades y sujetos deseantes que, según Retamozo (2009), construyen demandas que tienen carácter
productivo y abren el campo de acción. Este escenario crítico se convierte en medio para la construcción colectiva de
un ethos militante (Longa, 2016) y el desarrollo de iniciativas comunitarias que buscan mitigar los efectos de la
precariedad.
Un coordinador de EPGS B explica respecto de los bloqueos de rutas o
piquetes
:
"Lo otro es por qué se corta la ruta. Una que era simbólica y emblemática, las rutas son las venas o
el vaso circulante de la riqueza de los ricos que se transporta por las rutas, esa era una razón. La otra
es que el desalojo lo tenían que hacer las fuerzas federales y era muy difícil llegar a los caminos de la
provincia del Chaco y por eso nos daba más margen de operación, más que manifestar en los lugares
céntricos donde era monopolio de la [policía provincial]".
(material audiovisual n° 5, octubre 2020).
Desde 2003, la recuperación de la centralidad del Estado en la implementación de políticas más inclusivas (Feldfeber y
Gluz, 2011) se combina con formas tradicionales de intervención estatal. Bajo el discurso de la nueva generación de
políticas sociales (Arriagada, 2006), se promueve la integración social, reconociendo que una comunidad activa y un
Estado presente deben trabajar juntos, sin eludir responsabilidades (Kirchner, 2007).
Devenir escuela: nuevas formas de asociatividad y complementariedad con el estado en educación
La irrupción de las EPGS en Chaco no puede separarse del proceso contemporáneo en el cual las comunidades post-
sociales (De Marinis, 2005) se han convertido en territorios de gobierno (Grinberg, 2008). Esto promueve prácticas
gubernamentales centradas en la actividad estatal, basadas en la co-producción de discursos glocales que reafirman
que las comunidades tienen lo necesario (capital social, conocimiento acabado de problemas y necesidades, lazos de
proximidad y vecindad) para auto-comprometerse y responsabilizarse de su futuro (Aguirre, 2021).
En primer lugar, estas experiencias están vinculadas a propuestas pedagógicas desarrolladas por los MSTD buscando
superar los efectos de la crisis social y económica. En este contexto emergieron las primeras prácticas auto-organizadas
de alfabetización y apoyo escolar, que luego se integraron con acciones y políticas estatales. Como menciona un
dirigente de MSTD vinculado a la EPGS B:
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"Desde que empezamos a hacer el primer pozo para la primera base de vivienda... el compañero que
tenía séptimo grado... ya le daba clase a nuestro compañero. Desde que hicimos el primer pozo en el
barrio hace casi once años, estuvimos así por cuatro años, cuatro años estudiando, teníamos
enseñándonos unos a otros a leer y escribir".
(Fundador y coordinador de MSTD-EPGS B, entrevista
virtual, noviembre de 2020)
En segundo lugar, luego de consolidar sus experiencias, las organizaciones sociales comenzaron a integrar sus acciones
con las prácticas y políticas del estado provincial, vinculadas a la alfabetización e inclusión en la educación obligatoria.
Estas articulaciones iniciales con las comunidades de los MSTD crecieron, desarrollando propuestas educativas
territorializadas complementadas por la acción estatal bajo proyectos especiales.
Como explica un ex funcionario:
"El proyecto especial era un paso intermedio entre la gestación de las escuelas de gestión social y la
escuela tradicional. ¿Qué te garantizaba? Que la comunidad eligiera a sus maestros y no que te
llegaran según el orden de mérito. Entonces, ¿qué te garantizaba el proyecto especial? Que armen su
equipo docente".
(Ex Ministro de educación, cultura, ciencia y tecnología de Chaco entre 2009 y 2013,
marzo de 2021)
Con la sanción de la LEN en 2006 y la LEP en 2010, se inaugura un nuevo espacio para reorganizar la gestión social en
el campo educativo. Desde 2012, cuando se crea la primera EPGS en Chaco, el proceso encuentra dos momentos: una
primera etapa entre 2012 y 2015 con la creación de una EPGS por año, y una segunda etapa entre 2016 y 2019 con el
reconocimiento de 11 EPGS, de las cuales 10 siguen funcionando.
Esta evolución refleja lo que Bray (2003) denomina como dimensiones y vínculos de las iniciativas educativas
comunitarias, donde convergen objetivos sociales, económicos y políticos que trascienden la mera provisión educativa.
Las EPGS, en este sentido, constituyen modalidades de gestión que articulan recursos estatales limitados con
capacidades organizativas comunitarias, configurando nuevas geografías del poder educativo.
Ni estatal, ni privada: ¡gestionada socialmente!
El proceso de conformación de las EPGS resitúa los debates entre lo público como representación exclusiva de lo estatal
y lo privado como todo aquello que no es estatal (Karolinski, 2015). Las primeras EPGS se negaron a ser reconocidas
como Unidades Educativas de Gestión Privada (UEGP) y demandaron e insistieron en definir para sí un espacio con
características propias que rompe esa dualidad histórica, más típica de la reforma educativa de los '90 en Argentina.
Como relata un educador y coordinador de EPGS A:
"Lo primero que ofreció el Ministerio en ese momento era, bueno, creamos una UEP (Unidad Educativa
Privada), dicen, con arancel cero, porque iba a estar subsidiada por el estado, pero privada. Nosotros
nos opusimos y enfrentamos todo el proceso de buscar una manera, y no conocíamos la gestión social.
Recuerdo que mi padre [dirigente MSTD] decía, 'Yo no hice lo que hice todo este tiempo, para ser el
patrón de mis compañeros'. ¡No! ¡De ninguna manera una escuela privada! La escuela privada tiene
un dueño, y la idea no era que tuviera un dueño, la idea era que fuera un esfuerzo comunitario".
(Diciembre 2020, entrevista virtual)
La definición de gestión social en Chaco fue un desafío por la diversidad de actores socio-comunitarios involucrados,
porque se convierte en una cuestión novedosa a ser construida de manera diferente a la gestión privada. En este marco,
la gestión social se presentaría como la posibilidad de estructurar y organizar la acción político-pedagógica de otras
maneras. Al respecto, el educador y coordinador de EPGS A sostiene:
"La gestión social debe tener un sello de educación popular, pero no todas las escuelas lo tienen. La
gestión social es una herramienta de gestión y la educación popular una decisión pedagógica. En
2012, logramos que aprobaran la escuela como complejo educativo. Los primeros dos años
funcionamos como una escuela común, solo que el movimiento nos convocaba maestros, sin
concursos".
(agosto 2020, entrevista virtual).
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Esta tensión refleja lo que Gobby y Niesche (2019) identifican como procesos de responsabilización donde "los consejos
escolares constituyen un esfuerzo estratégico y político deliberado para mejorar el autogobierno a través del
empoderamiento de ciudadanos individuales [y] la formación de comunidades responsables y locales de stakeholders"
(p. 11). Sin embargo, a diferencia de los casos australianos analizados por estos autores, las EPGS chaqueñas emergen
desde
lógicas bottom-up
que buscan mantener cierto grado de autonomía política respecto a las tecnologías de gobierno
estatales.
Con la evolución de la configuración de las EPGS, los desacuerdos y tensiones con la educación estatal como dispositivo
de gobierno (Foucault, 2006) y control de los sujetos parecen empeorar, profundizando las distancias que los propios
MSTD comienzan a tender con esta modalidad de enseñanza y aprendizaje. Pero cuando investigamos cómo esto se
expresa dentro de la organización de las EPGS analizadas, asumen características distintivas, divergentes y
heterogéneas entre los movimientos y también, en algún punto contradictorias y contingentes, con esa forma de hacer
escuelas estatales y privadas de las cuales quieren distanciarse.
Como explica un coordinador de EPGS B:
"Ellos [Gobernadores Rozas y Nikisch] habían instalado en todas las instituciones educativas que los
que estaban luchando, o los luchadores, o los que pensaban del sector más 'croto', de los sectores
marginales, no estudien, paren con el conocimiento de esa gente, porque se convierten en un enemigo
o en un arma. Y yo estoy convencido, me convencieron, de que el conocimiento es un arma. Porque
uno aprende a expresarse, a hablar, a coordinar oraciones, y que todos entiendan lo que queremos
decir
". (Octubre 2020, entrevista virtual)
La emergencia de las EPGS pone una cuña en las perspectivas políticas dicotómicas que se dividen entre lo público y
lo privado. Las EPGS no solo parecen representar un tercer sector, sino que también regeneran disputas en torno al
sector público no estatal, buscando diferenciarse tanto de lo que representa el Estado a través de la educación
tradicional como de lo que supone ideológicamente la educación privatizada.
Entre "ONGeización", autogestión y tercerización del derecho a la educación
Estas dinámicas analizadas exponen el alcance y las características persistentes de los procesos de oenegeización
(Rose, 2007) en los cuales la sociedad civil organizada en instituciones como fundaciones, asociaciones, grupos de
cooperación, entre otros, absorbe una serie de funciones que anteriormente eran desempeñadas centralmente por el
cuerpo estatal.
Esta territorialización de políticas (Grimson et al., 2009) en clave socio-comunitaria o el desarrollo de políticas
territoriales (Gallicchio, 2010) reintroduce la pregunta sobre si las EPGS no constituyen una forma de des-responsabilizar
al estado del derecho a la educación y su 'tercerización' hacia actores sociales diversos y heterogéneos tanto en
historias como en perspectivas político-pedagógicas. Ball y Youdell (2007) ya se preguntaban si la territorialización de
la educación pública por actores privados -es decir, no estatales- constituía una puerta de entrada para el despliegue
de estrategias de privatización en (endógena) o (exógena) educación.
Al respecto, es sugerente el siguiente argumento de eficiencia económica presentado por el ex de Ministerio de
Educación de Chaco entre 2015 y 2019 sobre las EPGS:
"Se hace crítica a las escuelas de gestión social que, por ejemplo, no se hace a las escuelas privadas.
El Chaco es la única provincia que le paga a estas escuelas [privadas] tanto los sueldos de los docentes
como las cargas sociales y encima se quedan con una rentabilidad a costa del Estado. Sin embargo,
las escuelas de gestión social que no cobran arancel sirven con solo el 1% del presupuesto provincial
de educación, que en su caso se usa únicamente para pagar sueldos de docentes, al 2% de la
matrícula estudiantil
".(Septiembre 2021, entrevista virtual)
Estas son características distintivas en el caso de las EPGS si se considera que su funcionamiento cotidiano depende
pura y exclusivamente de aquellos recursos que son captados, demandados y/o producidos por los propios sujetos
comunitarios. Como explica un coordinador y educador 2 de EPGS A:
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"Una de las cosas que fue dolor de cabeza en los últimos dos años es que el Estado se hizo cargo
completamente del comedor comunitario ahora. Hace dos años ya todo lo que es alimento para el
comedor y merienda lo atiende el Estado. Después todos los gastos de funcionamiento del día a día,
vendemos alfajores, hacemos una rifa, tenemos un aporte convenido de los docentes que todos los
meses ponemos 300 pesos".
(Agosto 2020, entrevista virtual):
Un educador y coordinador 1 de EPGS B agrega:
"Nosotros vamos a hacer visitas domiciliarias a ver porque ahí los estudiantes dejan que vengan y no
sabemos por qué dejan de venir y vamos a ver y hay un problema que no debería ser un problema,
por ejemplo, que no tienen zapatillas y nosotros buscamos todos los medios posibles, vendemos
tortas, venta de alfajores, alguna venta, algo, para poder comprarle la zapatilla al estudiante porque
no tiene que ser un impedimento para que el estudiante no venga sino que asista a clases".
(Marzo
2021, entrevista virtual)
En síntesis, el estado financia exclusivamente el salario de una planta docente permanente, pero no brinda ningún otro
tipo de financiamiento. Todo lo relacionado con la provisión y/o pago de servicios básicos (electricidad, gas, teléfono e
internet, agua corriente, entre otros); limpieza y desinfección; acompañamiento social a las familias y sus estudiantes;
material educativo y mobiliario escolar, así como infraestructura (reparación y/o construcción), entre otros aspectos,
queda íntegramente a cargo de los movimientos sociales que sostienen las EPGS, apelando en general a la creatividad
económica comunitaria.
Conclusiones
Las Escuelas Públicas de Gestión Social de Chaco se presentan como dispositivos socio estatales que enlazan prácticas
comunitarias y tecnologías estatales en una dinámica que economiza el gobierno de la educación sin disolver su
dimensión pública. La experiencia observada desarma la vieja oposición entre Estado y movimientos sociales y muestra
un campo de cooperación conflictiva donde la elaboración de políticas, su implementación y su control circulan entre
ministerios, equipos directivos y organizaciones territoriales. En ese intercambio se reinstalan reglas, responsabilidades
y lenguajes de gestión que ya no se ordenan por la dicotomía cooptación o confrontación, sino por modos situados de
co construir escuela en contextos de desigualdad.
Estas escuelas funcionan como ensamblajes que redistribuyen tareas y expectativas hacia la comunidad y que
reordenan la vida institucional con gramáticas de responsabilización, monitoreo y resultados. La dirección y los equipos
asumen un papel de bisagra que traduce programas, organiza evidencias y sostiene el cuidado cotidiano, a la vez que
protege márgenes para decisiones pedagógicas y políticas propias. El vínculo con la comunidad no opera como adorno
participativo, sino como condición de posibilidad del proyecto escolar, aunque también como fuente de tensiones
cuando los objetivos oficiales y las prioridades barriales no coinciden.
Se volvió visible una forma de transversalidad estatal que recombina niveles y agencias sin perder el anclaje público de
la conducción del sistema. La estatalidad no se evapora en redes difusas, sino que se reconfigura en un punto nodal
que habilita, regula y audita lo que hacen las escuelas de gestión social. Esa arquitectura habilita integraciones
novedosas entre cuadros estatales y referentes de organizaciones sociales y, en lugar de reducir la política a cooptación,
genera entramados donde la participación conlleva responsabilidades efectivas y aprendizajes recíprocos.
El proceso transforma sujetos y vínculos. Las identidades militantes, profesionales y comunitarias se desplazan, se
reacomodan y ensayan nuevas combinaciones de experiencia y de autoridad. La dirección escolar deja de ser
únicamente el lugar del mando burocrático y se convierte en un oficio de mediación inteligente que negocia con
múltiples audiencias, administra incertidumbres y cuida la continuidad institucional en escenarios de evaluación
permanente. Esa mediación produce subjetividades directivas más reflexivas y, al mismo tiempo, más expuestas a la
presión del desempeño y a la lógica de proyectos.
También se advierte la huella de una gubernamentalidad neoliberal que redefine libertad y responsabilidad como
prácticas de autoconducción. Parte de las energías que antes se orientaban a la confrontación se reconducen hacia la
búsqueda de márgenes de decisión situados, hacia acuerdos de corresponsabilidad y hacia formas de auto organización
que prometen mayor capacidad de agencia. Esa promesa convive con riesgos concretos, porque el énfasis en la
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iniciativa local puede desplazar costos materiales y simbólicos desde el Estado hacia las redes comunitarias, el cuerpo
docente y las familias, y porque el lenguaje del empoderamiento no siempre llega acompañado de recursos suficientes.
La experiencia de las EPGS reabre el debate sobre lo público no estatal y la frontera entre lo público y lo privado. En
estos espacios se construye una escuela que pertenece a la comunidad sin dejar de ser parte del sistema, que produce
valor público con herramientas mixtas y que somete su quehacer a formas de rendición de cuentas múltiples. El
resultado no es una simple tercerización de funciones, sino un modo de hacer Estado con y en las comunidades, cuyo
alcance depende de la calidad de las reglas, de la estabilidad del financiamiento y de la capacidad de sostener derechos
educativos en igualdad de condiciones.
Este estudio reconoce su carácter en curso y su recorte empírico. Queda abierto un programa de investigación
comparativa entre jurisdicciones que permita medir efectos de largo plazo sobre trayectorias escolares, distribución de
oportunidades y modos de liderazgo. También se vuelve necesario indagar bajo qué condiciones la cooperación Estado
comunidad amplía justicia educativa y cuándo, por el contrario, desplaza cargas y naturaliza desigualdades. Explorar
con mayor detalle los procesos de subjetivación de directivos, docentes y estudiantes ayudará a precisar cómo se
negocian cotidianamente las promesas emancipatorias y las tecnologías de control que cohabitan en estas escuelas y
a delinear criterios de política que fortalezcan la dimensión pública de la gestión social sin dejarla sola frente a los
desafíos del territorio.
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Fecha de recepción: 25-9-2025
Fecha de aceptación: 4-12-2025
